Recovery fund: perché è importante e cosa cambia

Una carrellata di domande e risposte sul Recovery Fund: l’argomento di più grande attualità nell’ambito dei fondi europei.

[Aggiornamento articolo 21 aprile 2021]

Recovery Fund a che punto siamo e nuove fonti di aggiornamento

Va avanti il dibattito riguardo alla formulazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), la cui presentazione alla Commissione europea è fissata entro il 30 aprile. Il PNRR, declinazione nazionale del Recovery Fund, regola la maggior parte dei fondi del spettanti al nostro Paese.

Per completare quanto già pubblicato, aggiorniamo qui di seguito le fonti principali su cui è possibile raccogliere informazioni “di prima mano”. Come è stato evidente fin dalle prime dichiarazioni del nuovo Governo, la governance del PNRR si è spostata sul Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), in collaborazione con i Ministeri competenti e con una costante informazione nei confronti del Parlamento. Consigliamo dunque i rispettivi link ufficiali per raccogliere informazioni e aggiornamenti: MEF  |  Camera  |  Senato

Come ulteriore aggiornamento, proponiamo due documenti riferiti al dibattito in corso a livello governativo e parlamentare:

• Le Note tecniche analitiche sur PNRR (estremamente dettagliate) inviate dal Ministero dell’economia e delle finanze al Parlamento (11 marzo)
• Una loro sintesi realizzata dal servizio studi della Camera (15 marzo)
• La memoria del Ministro On. Franco alle Commissioni congiunte di Camera e Senato in merito al PNRR (8 marzo)
• La sintesi delle audizioni svolte con vari rappresentanti politici, parti sociali e organizzazioni della società civile in merito al PNRR (24 marzo)
• Un’analisi della relazione tra Raccomandazioni-Paese della Commissione europea e misure del PNRR (febbraio)

Tuttavia, i documenti non sono ancora nella loro forma finale. Avremo nei prossimi giorni versioni maggiormente consolidate cui dedicheremo maggior spazio.

Articolo 1 marzo 2021

Recovery Fund, un tema di attualità

NGEU, Next Generation EU, lo Strumento (o Programma) per la Ripresa e la Resilienza o (come viene più spesso abbreviato) il Recovery Fund è un tema che occupa sempre più spesso le pagine dei quotidiani nazionali e internazionali e della nostra Guida. Pur nel flusso continuo di notizie, alcuni aspetti possono ancora risultare poco chiari. Vediamo insieme, molto velocemente, una carrellata di possibili domande e risposte.

È davvero importante il Recovery Fund?

Sì, per vari motivi:

• La quantità di fondi disponibili: sono previsti per l’Italia circa 208 miliardi di euro fondi NGEU, di cui circa 81 miliardi di euro in sovvenzioni: da impegnare entro il 2023 e spendere entro il 2026. Per dare un’idea comparativa, i Fondi Strutturali a disposizione dell’Italia per il periodo 2021-2027 ammontano a circa 43 miliardi di euro (cui si sommerà la parte di cofinanziamento nazionale). Il “Recovery Fund” rappresenta circa il doppio dei Fondi strutturali di un settennio in circa la metà del tempo;
• Il significato per l’UE: NGEU rappresenta un grande gesto di solidarietà tra paesi europei in un momento difficile e uno spartiacque nella storia dei fondi UE. Per la prima volta, pur a titolo eccezionale, vengono introdotti i concetti di “debito pubblico europeo” e “spesa pubblica europea”; vengono inoltre aumentati l’ammontare e la varietà di “risorse proprie” a disposizione dell’UE e lanciato un processo per una loro ulteriore estensione;
• Il significato per l’Italia: l’Italia è tra i maggiori beneficiari di NGEU (27,8% dei fondi totali) e questa grande opportunità mette sotto pressione la sua classe politica. Interessante, in questo senso, l’analisi della “prontezza” dei Paesi e delle loro amministrazioni nell’accompagnare le grandi trasformazioni, realizzata dal World Economic Forum (sezione 5 del documento). L’utilizzo efficace (e anche soltanto, l’utilizzo completo) dei fondi è uno dei punti deboli che può emergere in tutta la sua forza con NGEU (moltissimi fondi, poco tempo). NGEU richiede inoltre, oltre a singoli interventi, specifiche condizioni e uno sforzo di “visione” nella loro organizzazione.

Chi paga davvero il Recovery Fund?

La grande novità di NGEU consiste nel fatto che si tratta di risorse prese in prestito dall’UE sui mercati finanziari attraverso l’emissione di titoli. Dunque NGEU non “pesa” sui bilanci degli Stati membri o sul loro debito pubblico, perché i fondi vengono raccolti in modo autonomo dalla Commissione europea. Tuttavia, i prestiti vanno rimborsati: i fondi per rimborsare i debiti contratti verranno raccolti dalle istituzioni comunitarie con due principali modalità, corrispondenti alle due principali tipologie di supporto fornito da NGEU.

Una parte del supporto è fornito sotto forma di prestiti agli Stati membri: per questa parte di supporto, gli Stati dovranno dunque rimborsare a loro volta l’Unione europea, a condizioni analoghe a quelle che avrà l’UE nei confronti dei possessori dei suoi titoli. Quali benefici avranno tratto gli Stati membri da questa operazione? Innanzitutto, la disponibilità di fondi senza un appesantimento immediato del loro debito pubblico; in secondo luogo, condizioni potenzialmente migliori di quelle che potrebbero ottenere loro stessi, in quanto il rating dell’UE è migliore di quello di molti Stati membri.

Una parte del supporto è invece fornito sotto forma di sovvenzioni: per questa parte del supporto si pone la questione dell’aumento delle risorse proprie, in quanto dovrà essere l’UE stessa a trovare le risorse per ripagare il debito. La nuova decisione in merito alle risorse proprie dell’UE prevede infatti l’introduzione di una nuova risorsa, basata sulla quantità di rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati in ciascuno Stato membro; e un aumento temporaneo del massimale delle risorse proprie esistenti- Conferma inoltre l’avvio del processo di introduzione di nuove risorse, che potranno essere basate sulle transazioni digitali, sulle transazioni finanziarie, su una “carbon tax” prelevata sulle merci in arrivo nell’UE, sulle quote di emissione di CO₂ o altro ancora.

Quali sono le condizioni del Recovery Fund?

Abbiamo dedicato un recente post all’analisi del regolamento relativo al Dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza (la parte più consistente di NGEU) e alle diverse condizioni che comporta il suo utilizzo. Riassumiamo qui i punti principali, che si rifanno al principio ragionevole e condivisibile di un utilizzo virtuoso dei fondi:

• Tempistica: la totalità dei fondi dovrà essere impegnata entro la fine del 2023 e la totalità dei pagamenti effettuata entro la fine del 2026. Tempistiche e obiettivi previsti nei singoli piani nazionali dovranno essere rispettati e documentati;
• Tematiche: l’impiego dei fondi dovrà permettere (e dimostrare) un impatto duraturo in termini sociali, economici, ambientali ed includere riforme globali e un solido pacchetto di investimenti. Dovrà concentrarsi su transizione verde (minimo il 37% del budget), trasformazione digitale (minimo 20%), crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, coesione sociale e territoriale, resilienza e preparazione alle crisi e politiche per le nuove generazioni, istruzione e competenze;

Monitoraggio: l’uso dei fondi dovrà garantire la sostenibilità delle spese, l’adesione ai valori dell’UE e condizioni analoghe a quelle dei programmi comunitari: pertinenza, efficacia, efficienza, coerenza, sostenibilità, monitoraggio e reportistica.

Cosa contiene e cosa potrebbe cambiare con il Recovery Fund?

Abbiamo pubblicato a gennaio gli elementi disponibili riguardo al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che definisce a livello nazionale contenuti e modalità di esecuzione di NGEU. Riprendiamo qui le sei aree tematiche o missioni: 

1. Digitalizzazione, innovazione competitività e cultura (45 mld €)
2. Rivoluzione verde e transizione ecologica (68 mld €)
3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile (30 mld €)
4. Istruzione e ricerca (25 mld €)
5. Parità di genere, coesione sociale e territoriale (19 mld €)
6. Salute (15 mld €)

Gli ammontari sono una stima puramente indicativa basata sugli ultimi documenti di dicembre e gennaio. Il nostro post di gennaio forniva una sintesi dei principali interventi descritti nel PNRR. I cambiamenti politici avvenuti nelle ultime settimane implicano un cambiamento del Piano, delle sue priorità e dei suoi interventi, ancora difficili da prevedere con certezza. Tuttavia, le recenti dichiarazioni programmatiche del Presidente Draghi al Senato forniscono una chiave di lettura molto interessante. Ne citiamo alcuni stralci significativi:

• Focus sulla componente “sovvenzioni” e utilizzo attento della componente “prestiti”, che comporterà in ultima analisi un aumento della spesa pubblica:“La quota di prestiti aggiuntivi che richiederemo tramite la principale componente del programma, lo Strumento per la ripresa e resilienza, dovrà essere modulata in base agli obiettivi di finanza pubblica”
• Mantenimento delle attuali grandi aree tematiche del PNRR (citate qui sopra):“Il precedente Governo ha già svolto una grande mole di lavoro sul Programma di ripresa e resilienza (PNRR) […] Le Missioni del Programma potranno essere rimodulate e riaccorpate, ma resteranno quelle enunciate nei precedenti documenti del Governo uscente”
• Maggiore attenzione alla componente ambientale e infrastrutturale del PNRR:“Nelle prossime settimane rafforzeremo la dimensione strategica del Programma, in particolare con riguardo agli obiettivi riguardanti la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’inquinamento dell’aria e delle acque, la rete ferroviaria veloce, le reti di distribuzione dell’energia per i veicoli a propulsione elettrica, la produzione e distribuzione di idrogeno, la digitalizzazione, la banda larga e le reti di comunicazione 5G”
• Attenzione alle riforme, componente essenziale dello “spirito” del Recovery Fund:“Dovremo rafforzare il Programma prima di tutto per quanto riguarda gli obiettivi strategici e le riforme che li accompagnano […] Non basterà elencare progetti che si vogliono completare nei prossimi anni. Dovremo dire dove vogliamo arrivare nel 2026 e a cosa puntiamo per il 2030 e il 2050 […] Il Next generation EU prevede riforme. Alcune riguardano problemi aperti da decenni […] Fra questi la certezza delle norme e dei piani di investimento pubblico […] il sistema tributario […] L’altra riforma che non si può procrastinare è quella della pubblica amministrazione […] aumentare l’efficienza del sistema giudiziario civile”
• Cooperazione con il terzo settore, con il settore privato e uso dei fondi come “leva”: “Il ruolo dello Stato e il perimetro dei suoi interventi dovranno essere valutati con attenzione. Compito dello Stato è utilizzare le leve della spesa per ricerca e sviluppo, dell’istruzione e della formazione, della regolamentazione, dell’incentivazione e della tassazione. […] Chiariremo il ruolo del terzo settore e del contributo dei privati al Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza attraverso i meccanismi di finanziamento a leva (fondo dei fondi)” 
• Un cambiamento sugli aspetti di governance: “La governance del Programma di ripresa e resilienza è incardinata nel Ministero dell’Economia e Finanza con la strettissima collaborazione dei Ministeri competenti che definiscono le politiche e i progetti di settore. Il Parlamento verrà costantemente informato sia sull’impianto complessivo, sia sulle politiche di settore”

Con il Recovery Fund c’è spazio per bandi e progetti?

Sì, c’è sicuramente spazio per bandi che stimolino la progettualità e le iniziative del settore privato e del terzo settore, come già chiarito nella domanda precedente. Inoltre questo risulta evidente dall’analisi della bozza di gennaio del PNRR, che sarà la base per l’elaborazione delle successive versioni: alcuni degli interventi menzionati non potranno essere realizzati se non attraverso bandi che coinvolgeranno imprese, associazioni e organizzazioni del nostro paese e dei nostri territori. La parola “progetti/progetto” ricorre 229 volte nelle 179 pagine della bozza di PNRR di gennaio.

Tuttavia, è ancora difficile prevedere la proporzione di tali bandi e progetti per area tematica, perché per sua natura, il PNRR prevederà anche altri tipi di interventi, quali in particolare iniziative, spese e investimenti realizzati direttamente dal settore pubblico (in particolare dai Ministeri componenti, ma anche Enti Locali), sovvenzioni e incentivi specifici destinati a determinati settori, attività e categorie, fondi di garanzia, strumenti finanziari e “fondi di fondi” destinati a finanziare determinati settori produttivi.

È anche difficile prevedere, in questa fase, le modalità in cui eventuali bandi verranno lanciati ed assegnati, ma nelle grandi linee, ci si possono aspettare meccanismi simili a quelli degli attuali Programmi Operativi Nazionali (PON) – con cui tra l’altro il PNRR si pone, per sua natura, in piena sinergia.

Chi gestisce i fondi?

Un confronto tra quanto riportato sopra e il nostro precedente post di gennaio permette di individuare le principali novità in termini di governance del Programma di ripresa e resilienza.

La precedente bozza prevedeva un ruolo-guida di un Comitato Esecutivo (Presidente del Consiglio, Ministro dell’Economia e Ministro dello Sviluppo Economico), del Ministro per gli Affari Europei e del Comitato Interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) – oltre che di una controversa “Task Force” interministeriale. La visione attuale sembra invece portare verso una struttura più classica, per quanto ancora da definire nei suoi aspetti operativi: un ruolo-guida del Ministero dell’Economia e Finanza, con la strettissima collaborazione dei Ministeri competenti e con una costante informazione nei confronti del Parlamento.

Questa visione di governance sembra portare a modalità operative non troppo dissimili da quelle dei PON, con un possibile ruolo di Regioni e Comuni ed altri Enti Locali e del territorio, che chiedono un coinvolgimento nella gestione dei fondi.

Quale sarà l’impatto del Recovery Fund?

Questa è la grande domanda cui tutti, dai singoli cittadini ai livelli più altri delle istituzioni nazionali ed europee, cercano oggi una risposta. Noi – ovviamente – non ne abbiamo una.

Possiamo però riprendere le parole conclusive del discorso al Senato del Presidente del Consiglio, che punta “sullo spirito di sacrificio con cui donne e uomini hanno affrontato l’ultimo anno, sul loro vibrante desiderio di rinascere, di tornare più forti e sull’entusiasmo dei giovani che vogliono un Paese capace di realizzare i loro sogni”.

Oltre ad associarci a questo augurio, continueremo ad offrire nuove idee, strumenti e informazioni a chi, in tutta Italia, si impegna con entusiasmo a fare nascere opportunità grazie all’europrogettazione e ai fondi europei.