Tipologie di fondi e programmi europei

Un primo prospetto di sintesi

Nel capitolo precedente abbiamo tracciato il percorso concettuale che mette in relazione istituzioni europee, atti legislativi, politiche, strategie, documenti di programmazione, bandi e progetti. In questo capitolo forniamo una prima categorizzazione di fondi e programmi comunitari, presentando per ciascuna categoria i principali elementi identificativi:

le istituzioni di riferimento,
le politiche e le strategie di riferimento,
i fondi e i programmi appartenenti alla categoria identificata,
i documenti di programmazione specifica tipici della categoria,
le caratteristiche dei bandi,
e infine le caratteristiche dei progetti.

Come spiegato nel capitolo precedente, è importante che l’attività di europrogettazione sia consapevole dell’insieme di questi elementi per poter rispondere al meglio alle aspettative dell’ente finanziatore; e poter in questo modo avere maggiori garanzie di successo (assegnazione del progetto) e di impatto (nel lungo periodo).

La categorizzazione che segue è una di quelle possibili: è utile a comprendere l’architettura di fondi e programmi comunitari, ma non ha un valore generale e assoluto. Ad esempio, la nostra Guida non presenta una sezione distinta per i programmi per la cooperazione esterna e per il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, ma in questa sede è utile trattarne le caratteristiche peculiari. Ogni fondo e programma ha caratteristiche proprie e, al contempo, caratteristiche comuni a quelle di altri fondi e programmi.

I Fondi Strutturali e Rurali

Una prima grande tipologia dei fondi europei, quella considerata “più vicina” ai nostri territori perché gestita localmente, è quella dei fondi strutturali e rurali. Come vedremo nel capitolo dedicato, ogni fondo ha caratteristiche peculiari, ma è possibile qui delinearne le caratteristiche comuni.

ISTITUZIONI. Le DG incaricate della gestione dei fondi strutturali e rurali sono la DG REGIO (fondi strutturali), la DG EMPL (FSE+), la DG AGRI (fondi rurali) e la DG MARE (FEAMPA). La gestione dei Fondi Strutturali è condivisa con Autorità di Gestione regionali e nazionali.
POLITICHE e STRATEGIE. A livello “macro”, i fondi strutturali e rurali perseguono la politica regionale e di coesione, la politica agricola comune e la politica marittima e della pesca. I singoli interventi previsti nell’ambito dei Programmi Operativi (vedi sotto) rispecchiano le priorità politiche e strategiche delle singole Autorità di Gestione regionali e nazionali.
FONDI e PROGRAMMI. I fondi strutturali e rurali sono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), Il Fondo di coesione, il Fondo sociale europeo + (FSE+), il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR), il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), il Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacultura (FEAMPA) e il Fondo per una transizione giusta (JTF). Sono appunto “fondi” e per ognuno di essi esiste una linea dedicata nel budget comunitario. Per poter essere realizzati necessitano però di trasformarsi in “programmi”, che sono elaborati e gestiti a livello nazionale e regionale.
PROGRAMMAZIONE. La programmazione di questi fondi avviene a due livelli, poiché si tratta di fondi a gestione condivisa tra istituzioni europee (che ne definiscono il quadro generale di intervento e le priorità) e gli stati membri (che ne seguono la programmazione specifica e la gestione operativa). Per i Fondi Strutturali esiste un Accordo di Partenariato che individua allocazioni e programmazione generale per tutto il paese, quindi specifici Programmi Operativi Nazionali e Regionali (POR e PON) per la programmazione specifica dei fondi FESR e FSE+ nelle varie regioni e aree tematiche. I Fondi Rurali prevedono Programmi regionali di Sviluppo Rurale (PSR) e, a partire dal 2023, un “piano strategico nazionale della PAC” che darà coerenza alle azioni finanziate da FEASR e FEAGA.
BANDI. I bandi per questa categoria di fondi non sono accessibili attraverso una piattaforma unificata, ma attraverso i siti web delle singole Autorità di Gestione, ovvero dei Ministeri nazionali (PON) e delle Direzioni regionali incaricate dello sviluppo economico (FESR), del lavoro e delle politiche sociali (FSE+) e delle politiche agricole (PSR).
PROGETTI. I progetti realizzati nell’ambito di questa categoria di fondi hanno una portata locale, normalmente regionale (POR) o nazionale (PON). Possono essere presentati in italiano e non richiedono partenariati complessi o internazionali. Devono essere allineati con le politiche di riferimento (vedi sopra) e con politiche, strategie e azioni portate avanti dalle autorità nazionali e regionali nelle tematiche di riferimento. Possono ispirarsi a buone pratiche sviluppate in altri contesti regionali o nazionali.

I programmi di Cooperazione Territoriale

I programmi di cooperazione territoriale (approfonditi in una apposita sezione della Guida) rappresentano una delle declinazioni dei Fondi Strutturali. Infatti, essi sono finanziati dal FESR (uno dei Fondi Strutturali) e hanno Autorità di Gestione locali, per quanto agenti in un ambito territoriale più ampio: transfrontaliero (a cavallo di un confine), transnazionale (un’area più estesa composta da più regioni di paesi diversi) o interregionale (territori o attori locali di tutta l’UE accomunati da sfide simili).

ISTITUZIONI. La DG incaricata della gestione dei programmi di cooperazione territoriale (finanziati dal FESR) è la DG REGIO. La gestione è condivisa con Autorità di Gestione regionali incaricate di seguire i diversi programmi nell’area geografica di riferimento (transfrontaliera, transnazionale o interregionale).
POLITICHE e STRATEGIE. A livello “macro”, i programmi di cooperazione territoriale perseguono la politica regionale e di coesione dell’UE (come il FESR). A livello locale, riprendono assi strategici individuati dalle autorità regionali nell’area geografica di riferimento.
FONDI e PROGRAMMI. I programmi di cooperazione territoriale sono finanziati dal FESR. Sono essi stessi “Programmi” a sé stanti, nonché una delle “declinazioni programmatiche” del FESR, insieme a POR e PON. Ogni programma di cooperazione territoriale fa capo ad una delle tre famiglie (programmi di cooperazione transfrontaliera, transnazionale o interregionale).
PROGRAMMAZIONE. La programmazione di questi fondi avviene a due livelli, poiché si tratta di fondi a gestione condivisa tra istituzioni europee e regioni/territori degli stati membri. I programmi di cooperazione territoriale sono dei veri e propri programmi (simili ai POR) elaborati dell’Autorità di Gestione di riferimento per pianificare l’utilizzo dei fondi nell’area (geografica o tematica) di riferimento.
BANDI. I bandi per questa categoria di fondi non sono accessibili attraverso una piattaforma unificata, ma attraverso specifici siti web. Normalmente ogni programma di cooperazione territoriale ha un suo sito web, gestito dalla relativa Autorità di Gestione.
PROGETTI. I progetti realizzati nell’ambito di questa categoria di fondi hanno una portata allo stesso tempo internazionale (coinvolgono più paesi) e locale (coinvolgono un ambito territoriale specifico). Sono presentati in inglese o in una lingua considerata veicolare nel territorio di riferimento. Richiedono un partenariato più complesso e internazionale, che dimostri un impatto adeguato sul territorio di riferimento. Devono essere allineati con la politica regionale e di coesione dell’UE e con politiche, strategie e azioni portate avanti nel territorio e nelle tematiche di riferimento dalle autorità regionali responsabili. Possono ispirarsi a buone pratiche sviluppate in altri contesti regionali, nazionali, transnazionali o europei.

I Programmi Comunitari tematici

I programmi comunitari tematici a gestione diretta rappresentano probabilmente l’ambito dell’europrogettazione di cui si tende a parlare maggiormente (anche all’interno della nostra Guida) e su cui le informazioni sono più universali e accessibili. Infatti, pur avendo ciascuno proprie caratteristiche peculiari, questi programmi affrontano le “grandi tematiche” di interesse per le istituzioni europee, riguardano gli attori di tutta l’Unione europea e hanno un sistema di riferimento unico (il portale “Funding and Tenders”). Ne delineiamo a seguire le caratteristiche comuni.

ISTITUZIONI. I grandi programmi comunitari sono seguiti direttamente dalle varie DG della Commissione europea, ciascuna responsabile di un determinato ambito tematico – e da alcune Agenzie incaricate della loro gestione esecutiva. Le peculiarità settoriali, i bisogni specifici e la varietà di attori coinvolti generano differenze tra un programma e l’altro, ma tutte le DG perseguono un quadro strategico comune, hanno gradualmente uniformato le loro procedure e utilizzano un portale comune di riferimento per la gestione dei loro bandi e progetti. Per maggiori informazioni su DG e Agenzie responsabili è possibile fare riferimento alle apposite informazioni riportate, per ogni programma, nel nostro prospetto informativo.
POLITICHE e STRATEGIE. Data la grande varietà tematica dei programmi comunitari, è impossibile definire a priori le politiche di riferimento perseguite. Normalmente esiste una politica di riferimento per ogni ambito e sotto-ambito tematico di ognuno dei programmi comunitari. Poiché l’aspetto tecnico e tematico è centrale in questa tipologia di programmi, è necessario approfondirne al meglio l’analisi, utilizzando ad esempio le informazioni fornite nel capitolo precedente (paragrafo dedicato alle Politiche di riferimento) e i link agli elementi di contesto forniti, per ogni programma, nel nostro prospetto informativo.
FONDI e PROGRAMMI. Ognuno dei programmi comunitari a gestione diretta corrisponde a una linea dedicata nel budget comunitario. Sono molti: è possibile consultarne il dettaglio nell’apposito capitolo o nell’apposita sezione della nostra Guida.
PROGRAMMAZIONE. Ognuno dei programmi comunitari a gestione diretta presenta già “alla fonte” un piano di implementazione indicativo. In particolare, i rispettivi regolamenti (che ne costituiscono anche la base legale) forniscono molte informazioni in merito alle azioni finanziate, ai criteri di ammissibilità e di valutazione, alla dotazione finanziaria dedicata a ogni linea d’intervento – e molti altri dettagli. Tuttavia, quasi tutti presentano un documento di programmazione più specifico e accurato, il Piano di Lavoro o Work Plan, che fornisce normalmente il dettaglio dei bandi previsti di anno in anno. Regolamenti e Piani di Lavoro sono reperibili nella sezione dedicata ai documenti di riferimento del portale Funding & Tenders.
BANDI. I bandi dei programmi comunitari a gestione diretta sono accessibili attraverso il portale “Funding and Tenders”, attraverso il quale è anche possibile accedere alla maggior parte delle informazioni e dei documenti di riferimento. È comunque consigliabile consultare i siti web delle DG e delle Agenzie Esecutive di riferimento per ogni programma, molto ricchi di informazioni di natura contenutistica (tecnica e tematica) e operativa (informazioni per la partecipazione ai bandi).
PROGETTI. I progetti realizzati nell’ambito dei programmi comunitari a gestione diretta hanno una portata europea: pur con diverse strutture e modalità di funzionamento (qui un’analisi dei diversi livelli ci complessità) si prefiggono l’obiettivo di ottenere un impatto significativo e un “valore aggiunto” valido e apprezzabile per tutta l’Unione europea. Sono presentati in inglese e richiedono normalmente un partenariato complesso, che copra paesi e realtà diverse dell’Unione europea. Devono essere allineati con la politica (o le politiche) di riferimento a livello UE nell’ambito e nel sotto-ambito specifico in cui operano. Ogni programma o bando può fare riferimento anche a diversi ambiti politici e strategici, tra loro affini o complementari, che vengono aggiornati, ripresi e rinnovati con una certa regolarità. I progetti devono ispirarsi e tenere in conto le buone pratiche e le azioni già sviluppate in altri contesti in tutta Europa, e dimostrare un certo grado di innovatività, efficacia e replicabilità rispetto a quanto già realizzato.

I programmi per la Cooperazione Esterna

I programmi per la cooperazione esterna non hanno una trattazione specifica all’interno della nostra Guida. Rappresentano infatti una delle declinazioni dei programmi comunitari tematici – più specificamente, quella dedicata alla “politica estera” dell’Unione europea, alla risposta alle emergenze e ad attività di cooperazione e sviluppo con paesi terzi. Essi hanno però alcune caratteristiche specifiche, che li differenziano dagli altri programmi comunitari: 1) hanno una forte dimensione territoriale, ovvero sono dedicati alla collaborazione con, o allo sviluppo di, un determinato territorio; 2) sono gestiti in modo decentralizzato, attraverso le Delegazioni dell’UE nei paesi terzi, o attraverso modalità di gestione indirette (ovvero con fondi affidati alle istituzioni dei paesi terzi o a organizzazioni internazionali); 3) hanno un sistema di gestione dei progetti non ancora integralmente confluito nel portale “Funding and Tenders” (utilizzano in parte sistemi propri).

ISTITUZIONI. I servizi incaricati della gestione dei programmi per la cooperazione esterna sono la DG INTPA (programma Europa globale / NDICI), la DG NEAR (programma Europa globale / NDICI e programma IPA III), la DG ECHO (programma Aiuto umanitario) e FPI (il servizio per gli strumenti per la politica estera). In molti casi (programmi-paese) la gestione operativa è affidata alle Delegazioni dell’UE nei paesi beneficiari ed è talvolta svolta con modalità indiretta (gestione affidata a istituzioni dei paesi beneficiari o a organizzazioni internazionali). La gestione indiretta implica un accordo con il paese o l’organizzazione prescelta (Financing Agreement), un processo di pianificazione finanziaria (Programme Estimate), specifiche procedure e requisiti.
POLITICHE e STRATEGIE. I programmi per la cooperazione esterna sono una manifestazione della politica estera dell’UE (politiche dell’UE nelle grandi regioni del mondo e politiche bilaterali con i singoli paesi), della politica di vicinato, della politica di allargamento, di strategie specifiche dell’UE in materia di sviluppo e cooperazione (Consenso europeo sullo sviluppo, Consenso europeo sull’aiuto umanitario), delle grandi priorità generali dell’UE (Green Deal, Digitale, sviluppo e crescita sostenibile, migrazioni, governance, pace e sicurezza…) e di una serie di politiche e strategie in ambiti più specifici (democrazia e diritti umani, educazione e competenze, energia, ambiente, uguaglianza di genere, salute, sviluppo urbano e regionale, alimentazione e sicurezza alimentare, società pacifiche e inclusive, crescita economica sostenibile, acqua e servizi igienici, partnership internazionali). Ovviamente, assumono anche un peso importante le politiche e le strategie rilevanti per il paese beneficiario, trattandosi di una forma di collaborazione.
FONDI e PROGRAMMI. I programmi per la cooperazione esterna, facenti parte della più grande “famiglia” dei programmi comunitari, sono tre: il programma Europa globale (detto anche NDICI, acronimo di Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, riunisce vari programmi geografici e tematici del precedente periodo di programmazione), il programma IPA III (dedicato ai paesi in pre-adesione) e il programma Aiuto umanitario (per il supporto e la gestione delle emergenze).
PROGRAMMAZIONE. Nei programmi per la cooperazione esterna la programmazione specifica (che ha già un discreto dettaglio a livello di regolamento e di allegati al regolamento) viene definita in Programmi Indicativi Pluriennali (MIP, nell’acronimo inglese), geografici e tematici, gestiti separatamente da DG INTPA e DG NEAR a seconda delle aree di competenza; e, con ancor maggior dettaglio, in Piani d’Azione Annuali o Documenti d’Azione (AAP / AD) anche in questo gestiti separatamente da DG INTPA e DG NEAR. Il programma IPA III presenta un quadro di programmazione unico e il programma Aiuto umanitario propone Piani Indicativi Umanitari (HIP).
BANDI. I bandi dei programmi di cooperazione esterna hanno, almeno al momento, un sistema di pubblicazione specifico, che passa attraverso i portali Webgate o PROSPECT. Il sistema OPSYS (utilizzato per il monitoraggio dei progetti) e la pubblicazione dei bandi dovrebbero prossimamente confluire nel portale unico “Funding and Tenders”. Nel settore dell’Aiuto umanitario la risposta ai bandi può avvenire soltanto da parte di organismi accreditati (aventi sottoscritto apposite Humanitarian Partnerships) e attraverso un sistema specifico chiamato APPEL.
PROGETTI. I progetti realizzati nell’ambito dei programmi per la cooperazione esterna hanno una portata internazionale e sono particolarmente complessi, poiché possono riguardare settori molto diversi, devono essere allineati con gli obiettivi dell’Unione europea e dei paesi beneficiari (non sempre perfettamente coerenti) e vengono realizzati in contesti spesso difficili. La stessa definizione degli obiettivi dell’Unione europea può seguire, in una stessa linea di finanziamento o in uno stesso bando, logiche diverse e complementari: logiche di politica estera (ad esempio, l’attenuazione dei flussi migratori), logiche più propriamente legate alla cooperazione e allo sviluppo (ad esempio, la promozione della democrazia e della partecipazione della società civile) e logiche-paese (volte a salvaguardare le relazioni con un determinato paese, che possono essere importanti anche per fattori diversi, come gli approvvigionamenti energetici e di materie prime). Sono presentati in inglese o nella lingua veicolare del paese beneficiario (francese, spagnolo o portoghese) e richiedono normalmente un partenariato che includa capacità tecniche nel settore di riferimento e presenza e conoscenza del contesto locale del paese beneficiario. I progetti devono ispirarsi e tenere in conto le buone pratiche e le azioni già sviluppate in altri contesti in tutto il mondo: in Europa e anche in contesti simili di paesi emergenti, in via di sviluppo e in transizione.

Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza

Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza ha una collocazione particolare nell’ambito dei progetti europei: è un dispositivo speciale e unico nel suo genere, la cui stessa dotazione finanziaria è speciale ed esterna allo stesso budget comunitario “normale”. Le sue modalità di attuazione sono decentralizzate: assomigliano in questo ai Fondi Strutturali, ma seguono logiche e modalità d’esecuzione diverse. Abbiamo dedicato una specifica categoria di news ad approfondimenti sul Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e sul PNRR (il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza).

ISTITUZIONI. Il servizio incaricato di gestire il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza è la task force per la ripresa e la resilienza (RECOVER), che opera in stretto coordinamento con la DG ECFIN. A livello italiano, la governance del PNRR è articolata come segue: 1) la responsabilità politica e il coordinamento sono affidati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e a una specifica Cabina di Regia, che operano in tandem con il Ministero dell’Economia e delle Finanze (che esprime in particolare un Responsabile PNRR, in diretto contatto con la Commissione europea, e un Servizio centrale per il PNRR); 2) la responsabilità operativa spetta ad Amministrazioni titolari centrali, ovvero ai Ministeri competenti nelle diverse materie in cui si esprimono i diversi interventi del PNRR; 3) alcuni interventi sono attuati direttamente dall’Amministrazione titolare, altri invece sono affidati a diversi Soggetti attuatori, ovvero a Comuni e città metropolitane, Regioni, Enti locali e ad altri organismi pubblici e privati. Circa un terzo delle risorse del PNRR è affidato a ciascuna di queste tre categorie di soggetti.
POLITICHE e STRATEGIE. Gli obiettivi strategici perseguiti dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e dal PNRR rappresentano un punto di incontro tra le grandi priorità dell’Unione europea e l’agenda specifica delle autorità nazionali, dei diversi Ministeri, degli Enti Locali e di altri grandi stakeholder. Da un lato 1) il Dispositivo prevede importi minimi da dedicare alle principali priorità dell’UE del settennio (soprattutto transizione verde e trasformazione digitale); e 2) i governi nazionali sono vincolati al raggiungimento di Milestone e Target concordati con la Commissione europea e a provare la realizzazione dei risultati (con una rigida tempistica). Dall’altro lato, la coerenza con politiche e strategie nazionali è essenziale, perché il PNRR ha messo a disposizione risorse per riforme e interventi in parte già previsti, ma a lungo bloccati per mancanza di fondi.
FONDI e PROGRAMMI. Le fonti di finanziamento rappresentano una delle grandi novità del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (che è, come già ricordato, un dispositivo esterno rispetto al budget comunitario propriamente detto). Le risorse sono prese in prestito dall’UE sui mercati finanziari attraverso l’emissione di titoli. Una parte delle risorse raccolte (385 miliardi) è utilizzata per fornire prestiti forniti a tassi agevolati agli Stati membri; un’altra parte (338 miliardi) è utilizzata per finanziare sovvenzioni gestite dagli stati membri. Una parte del “debito europeo” così creato viene dunque restituita dagli stati membri, mentre per l’altra parte verranno introdotte nuove “risorse proprie” dell’UE. I fondi sono erogati dall’Unione europea agli stati membri in tranche condizionate al raggiungimento di Milestone e Target. Il Governo italiano mette a disposizione risorse addizionali (Piano Complementare) per ampliare la portata degli interventi realizzati.
PROGRAMMAZIONE. La programmazione del PNRR spetta alle autorità centrali titolari degli interventi, ovvero ai singoli ministeri, in coordinamento con la Presidenza del consiglio e con il ministero dell’economia e delle finanze. Il sito di riferimento ItaliaDomani permette di seguire i diversi tipi di intervento e di riforma previsti nell’ambito del Piano.
BANDI. I bandi del PNRR sono pubblicati in un’apposita sezione del sito ItaliaDomani, che distingue i bandi lanciati direttamente dalle Amministrazioni titolari rispetto a quelli lanciati dai diversi Soggetti attuatori. I siti web di Amministrazioni titolari e Soggetti attuatori restano naturalmente una fonte complementare di informazioni molto importante.
PROGETTI. I “progetti” nell’ambito del PNRR rappresentano, nella maggior parte dei casi, interventi infrastrutturali o comunque di grande respiro, pur avendo una ricaduta locale e venendo gestiti in buona parte da Soggetti attuatori locali. Lo spazio per interventi del Terzo Settore esiste, ma non è maggioritario e non riguarda, nella maggior parte dei casi, progettualità di tipo classico. La maggior parte degli interventi ha un carattere molto specifico e in molti casi assume la forma di una gara d’appalto piuttosto che di una sovvenzione. L’impatto atteso del PNRR per il Terzo Settore e per i territori italiani risiede sia in una partecipazione diretta (necessaria dove possibile, per trarre beneficio da fondi che possono rischiare di essere inutilizzati), sia soprattutto nel benefico effetto sistemico degli interventi, degli investimenti e delle riforme strutturali previsti nell’ambito del PNRR.