Europrogettazione, istituzioni e politiche europee

Cosa rende l’europrogettazione “particolare”?

Il termine “europrogettazione” identifica il processo e la tecnica di elaborare progetti finanziati attraverso fondi europei. Perché questo termine esiste e cosa rende i progetti europei diversi da altri tipi di progetti?

Innanzitutto, è opportuno specificare che il processo e la tecnica di elaborare progetti finanziati da altri grandi attori internazionali non sono strutturalmente diversi da quelli utilizzati nell’europrogettazione. La maggior parte dei consigli e dei principi per elaborare un buon progetto valgono a prescindere dall’ente finanziatore.

Tuttavia, l’architettura e le modalità di funzionamento dei fondi comunitari sono effettivamente particolari e hanno giustificato, nel corso degli anni, lo sviluppo di studi e strumenti appositi, quali ed esempio questa Guida. Questo dipende, in ultima analisi: 1) dall’architettura e dalle modalità di funzionamento dell’Unione europea, che sono particolari e per molti versi unici (come già precedentemente osservato); 2) dal fatto che i progetti sono un’applicazione delle politiche (come spiegato nel primissimo capitolo); che sono a loro volta il risultato degli assetti istituzionali. Ne consegue che anche l’architettura dei progetti europei è il prodotto di un assetto istituzionale unico.

In questo capitolo e nel successivo, tracceremo il percorso che porta dall’assetto istituzionale e politico dell’UE alla definizione dei progetti europei, mostrandone la rilevanza per l’attività di europrogettazione.

Le basi dell’assetto istituzionale dell’UE

L’attuale assetto istituzionale dell’UE è il risultato di tre grandi approcci, o scuole di pensiero, che si sono alternate e sovrapposte nel definire il processo di costruzione europea:

L’approccio intergovernativo: l’Unione europea nasce per volontà degli stati membri, che sono i titolari della sovranità e, in ultima analisi, gli “azionisti” (con diritto di decisione) dell’Unione europea e di tutte le sue strutture. Questo approccio è visibile nel ruolo-guida esercitato dal Consiglio europeo nelle decisioni-chiave che riguardano l’UE;
L’approccio federalista: l’Unione europea è ben più di una “unione di stati sovrani”, ma possiede “un’anima” e un principio di cittadinanza, che occorre far emergere; trasformando l’UE in uno stato federale di portata continentale, dotato dei poteri e della sovranità necessari a far fronte in modo stabile ed efficace alle grandi sfide globali, soprattutto in termini di pace e di sviluppo. Questo approccio è visibile nel ruolo esercitato dal Parlamento europeo nelle decisioni che riguardano l’UE. Il Parlamento è un organo eletto a suffragio universale europeo, portatore del principio di legittimità democratica e di cittadinanza europea;
L’approccio funzionalista: l’Unione europea è nata e si è sviluppata per affrontare problemi comuni e dandosi strumenti comuni. L’insieme di questi strumenti e il bisogno di farli funzionare efficacemente porterà di fatto a una integrazione crescente e a un progressivo incremento delle competenze delle istituzioni comunitarie. Questo approccio è visibile in molti ambiti d’intervento dell’UE. Ad esempio, l’introduzione dell’euro, portatrice di importanti benefici economici, apre il dibattito su (e in parte, crea la necessità di) ulteriori progressi nell’integrazione europea (politica fiscale europea, Eurobond, ecc.).

Ognuno di questi approcci ha una propria logica, diversa e distinta da quella degli altri. L’alternanza e la coesistenza di logiche diverse nel processo di costruzione europea hanno portato a una suddivisione peculiare delle competenze tra istituzioni UE e stati membri. Gli effetti di questa suddivisione di competenze si riflettono anche sull’europrogettazione: ad esempio, essi sono alla base dell’esistenza di meccanismi di funzionamento diversi e specifici tra i progetti destinati ai territori degli stati membri (Fondi Strutturali) e quelli destinati all’insieme dell’Unione (programmi europei a gestione diretta).

Dai trattati UE ai progetti UE

Nonostante esistano, come abbiamo visto, approcci e visioni diverse sulla natura e sul futuro dell’Unione europea, è evidente che l’UE nasce da una specifica volontà degli stati membri e che ha una natura anche (seppur non solo) intergovernativa.

In questo contesto, i trattati tra gli stati membri acquisiscono un’importanza strutturante per tutto il processo di costruzione comunitaria. In particolare – aspetto molto importante per l’europrogettazione – i trattati definiscono gli ambiti di competenza delle istituzioni comunitarie e il modo in cui esse possono prendere decisioni.

Sulla base di questo “perimetro” definito dai trattati le istituzioni comunitarie elaborano strategie e politiche. I progetti europei costituiscono – a seguire – l’applicazione operativa di queste strategie e politiche.

I trattati hanno una lunga storia e sono stati rivisitati in più riprese: trattato di Roma (1957), trattato di Bruxelles (1967), Atto Unico (1986), trattato di Maastricht (1992), trattato di Amsterdam (1997), trattato di Nizza (2001), trattato di Lisbona (2007). Quest’ultimo è noto come “TFEU”, ovvero come “trattato sul funzionamento dell’Unione europea”.

Gli ambiti di intervento delle istituzioni comunitarie sono definiti dal TFEU come segue:

Ambiti di competenza esclusivi (Art.3 TFEU): unione doganale, concorrenza, euro, risorse marine e politica commerciale; e, quando previsto o necessario, accordi internazionali;
Ambiti di competenza condivisi (Art.4 TFEU): mercato interno, politica sociale, coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura e pesca, ambiente, consumatori, trasporti, reti transeuropee, energia, libertà, sicurezza e giustizia e sanità pubblica; più spazio, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario (ambiti nei quali gli stati membri possono condurre politiche autonome);
Ambiti di competenza complementari (Art.6 TFEU): salute, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione, gioventù e sport, protezione civile e cooperazione amministrativa.

Questa lista suscita tre riflessioni importanti: 1) gli ambiti d’intervento sono davvero molti e molto ampi; 2) in essi è possibile riconoscere gli ambiti d’intervento di molti fondi e programmi europei; 3) la suddivisione non è semplice, perché organizzata in livelli di competenza (nei confronti degli stati membri) diversi e sfaccettati. Il principio di sussidiarietà fornisce la chiave di lettura per la definizione delle rispettive competenze: l’intervento dell’Unione può sussistere nei casi in cui questo permetta di conseguire obiettivi comuni in modo più completo ed efficace rispetto a quanto realizzabile dagli stati membri.

A questi ambiti occorre associare le modalità dell’intervento a disposizione delle istituzioni comunitarie. Infatti, l’UE non è uno stato, e rispetto a uno stato ha a disposizione una gamma più limitata di forme d’intervento. Ad esempio, non ha grandi servizi e infrastrutture da gestire (ad esempio, un sistema scolastico, sanitario, previdenziale, di sicurezza, stradale e ferroviario…), non ha un territorio su cui esercitare un controllo o un’autorità e non partecipa ad attività imprenditoriali pubbliche o parapubbliche. L’UE può esercitare le funzioni previste dai trattati principalmente attraverso:

L’attività legislativa, composta da regolamenti (atti direttamente vincolanti in tutta l’UE), direttive (atti che richiedono un’applicazione da parte degli Stati membri), decisioni (atti direttamente vincolanti nei confronti di destinatari specifici), raccomandazioni e pareri (atti non vincolanti), conclusioni e risoluzioni del Consiglio (documenti non giuridici di rilevanza strategica);
La gestione dell’euro e della politica monetaria da parte della Banca centrale europea (per i paesi che vi aderiscono);
Varie forme di sostegno finanziario, tra cui ad esempio contributi diretti, fondi fiduciari e di garanzia e attività di “blending”, ovvero di sinergia con altre forme di finanziamento pubbliche o private;
Attraverso i progetti, ovvero call (inviti a presentare proposte), grants, sovvenzioni e gare d’appalto (per la fornitura di servizi, materiali o opere).

È dunque evidente che i progetti sono uno strumento fondamentale per permettere alle istituzioni comunitarie di svolgere le loro funzioni nei vari ambiti d’intervento previsti dai trattati. Infatti, la quota preponderante del budget comunitario è dedicata al finanziamento dei fondi e dei programmi da cui scaturiscono i progetti europei.

Poiché i progetti europei costituiscono “un’azione” da parte delle istituzioni comunitarie, ad essi si applica il già citato principio di sussidiarietà: ai progetti europei sono associati il concetto di “valore aggiunto comunitario” e una distinzione fondamentale in termini di ambito di riferimento (progetti “di portata UE” finanziati dai programmi comunitari, progetti “di portata locale” finanziati dai Fondi Strutturali, co-gestiti e co-partecipati dagli stati membri).

I documenti di riferimento

È possibile comprendere il “filo logico” che porta dall’architettura delle istituzioni comunitarie ai progetti europei percorrendo per sommi capi i principali documenti di riferimento, ovvero le principali “tappe formali” che portano ai progetti europei. Queste “tappe” costituiscono la formalizzazione del processo di elaborazione politica e strategica portato avanti dall’Unione europea.

Poiché i progetti costituiscono una forma (importante) di attuazione delle politiche, è molto importante conoscere (e riconoscere) le politiche europee negli ambiti d’intervento in cui si opera, e farvi riferimento all’interno dei propri progetti (lo stesso discorso vale per le politiche nazionali e regionali, nel caso dei fondi strutturali). Aver ben compreso a quale obiettivo di policy il progetto è chiamato a contribuire, e dimostrare un impatto efficace in questo senso, è uno degli aspetti più importanti per concepire una proposta di successo.

Per poter far questo, occorre saper ripercorrere il percorso che, attraverso politiche e strategie, porta alla definizione di un regolamento, di un programma e infine di un bando. Il prossimo capitolo si propone di illustrare questo percorso per le categorie principali di fondi e programmi comunitari.

Le istituzioni di riferimento

Per una miglior comprensione, forniamo a seguire un utile grafico (tratto da qui) che illustra per sommi capi il funzionamento delle istituzioni europee.

Le principali sono:

Il Parlamento europeo: è, insieme al Consiglio dell’UE, l’organo legislativo dell’Unione. È eletto a suffragio universale in tutti gli stati membri. Ha potere legislativo, potere di bilancio e potere di controllo. È organizzato in 26 Commissioni tematiche e in 7 Gruppi politici. Ha un servizio di ricerca che produce analisi utili alla comprensione delle politiche europee;
La Commissione europea: è (di gran lunga) il principale interlocutore per chi si occupa di europrogettazione, perché ha un ruolo operativo nella definizione e nella gestione di fondi e programmi comunitari. Contribuisce, sviluppa, propone e applica le strategie, le politiche e la legislazione dell’UE. Ha una leadership politica assicurata dal Collegio dei Commissari. È organizzata in DG, Agenzie esecutive e Servizi (informazioni anche qui), Rappresentanze (negli stati membri) e Delegazioni (nei paesi terzi);
Il Consiglio europeo e il Consiglio dell’UE: sono spesso genericamente identificati con il nome di “Consiglio”, condividono la stessa sede, lo stesso sito web e sono entrambi emanazione dei governi nazionali, ma hanno in realtà funzioni diverse. Il Consiglio dell’UE (o Consiglio dei ministri) è insieme al Parlamento, l’organo legislativo dell’UE: ne è, per così dire, la componente di rappresentanza degli stati, laddove il Parlamento rappresenta invece i cittadini. È formato da ministri e rappresentanti degli stati membri nelle diverse aree tematiche (si riunisce quindi in composizioni diverse a seconda della tematica). Il Consiglio europeo riunisce invece capi di stato e di governo per definire le priorità e gli orientamenti generali dell’UE.

Le politiche di riferimento

Politiche e strategie nei vari ambiti d’intervento dell’Unione europea rappresentano un terreno in continua mutazione ed evoluzione. Esistono molte fonti e molti canali attraverso i quali tenersi aggiornati:

Il sito che raccoglie le priorità strategiche della Commissione europea, che ricorrono regolarmente in tutti i principali documenti politici, strategici e anche operativi (programmi e bandi). Quelle relative al periodo 2019-2024 sono: Il “Green Deal” europeo, Un’Europa pronta per l’era digitale, Un’economia al servizio delle persone, Un’Europa più forte nel mondo, Promozione dello “stile di vita” europeo e Nuovo slancio per la democrazia europea. Priorità simili sono riprese nella programmazione dei Fondi Strutturali (ne abbiamo parlato qui). Ognuna di queste sei priorità è ulteriormente distinto in ambiti, azioni e “policy areas” più specifici (accessibili a partire dai rispettivi link);
Il sito di riferimento (Eur-Lex) che raccoglie per ciascuno degli ambiti tematici la legislazione e gli atti giuridici dell’UE (che sono il modo più «ufficiale» in cui si manifestano le competenze dell’UE);
Il sito dell’UE che raccoglie le informazioni sui principali ambiti tematici d’intervento (che rimandano a loro volta ai principali siti di riferimento nelle diverse materie);
I siti web delle singole Direzioni Generali della Commissione europea: sono esse che, nei diversi ambiti tematici, sviluppano, propongono e applicano strategie, politiche, legislazione dell’UE. È dunque consigliabile consultare il sito della DG di riferimento durante la preparazione di un progetto europeo (alcuni esempi: DG EAC, DG EMPL, DG ENV, DG REGIO, DG HOME, DG MARE, DG AGRI…);
I siti web del Parlamento europeo (pagine su attualità, priorità e servizio di ricerca) e del Consiglio (pagine su tematiche, politiche, ricerche e pubblicazioni). Insieme alla Commissione, entrambi rappresentano parti attive e informate sul processo di elaborazione strategica e politica nell’UE;
I documenti di riferimento fondamentali per scrivere un progetto (regolamenti, programmi di lavoro e bandi). Anche i servizi della Commissione europea e delle Autorità di gestione sono tenuti a mantenere un allineamento con politiche e strategie vigenti e li rispecchiano nei documenti che elaborano (normalmente nella loro parte introduttiva);
Il prospetto informativo della Guida all’Europrogettazione, che dedica uno spazio e dei link specifici per reperire facilmente gli elementi strategici e di contorno su ogni fondo e programma, per informare al meglio la scrittura dei progetti.

Genesi e rilevanza del budget comunitario

Il budget comunitario è un altro elemento tipico della complessa architettura istituzionale dell’Unione europea. Ha un impatto decisamente “strutturante” su fondi e sui programmi europei. Il budget comunitario e il suo processo di definizione (che abbiamo approfondito qui) non seguono tuttavia un percorso unico, ma sono costituiti da varie componenti:

Il perimetro finanziario in cui possono agire fondi, programmi e istituzioni comunitarie, dato dalla decisione sulle Risorse proprie. Segue una procedura legislativa speciale (ex Art. 311 TFUE), in cui la decisione spetta al Consiglio con consultazione del Parlamento europeo;
La struttura del budget comunitario (con rispettive allocazioni per fondi e programmi) per un periodo di sette anni, data dalla decisione sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP). Segue una procedura legislativa speciale (ex Art. 312 TFUE), in cui la decisione spetta al Consiglio con approvazione del Parlamento;
Il quadro esecutivo annuale del budget comunitario, dato dalla decisione sul bilancio annuale dell’UE. Segue una procedura legislativa speciale (ex Art. 314 TFUE) che prevede poteri simmetrici del Consiglio e del Parlamento;
Il quadro di specifico dei singoli fondi e programmi dell’UE, che costituiscono la componente preponderante del budget comunitario. I Regolamenti costituiscono le «regole del gioco» nell’attuazione del budget comunitario e (più specificamente) di tutta l’attività di europrogettazione. Seguono la procedura legislativa ordinaria (ex Art. 294 TFUE) che prevede 3 «letture» da parte del Consiglio e del Parlamento Europeo, con procedure di «conciliazione» e di «trilogo» nelle fasi in cui è più urgente e necessario trovare un accordo tra le due istituzioni. Il percorso legislativo di ogni fondo e programma è consultabile alla voce “iter” del nostro prospetto informativo.

È molto importante seguire l’evoluzione di ognuno di questi processi, perché è da essi che dipendono la struttura, i volumi finanziari e le regole per svolgere l’attività di europrogettazione per tutto un settennio. Seguirla da vicino (anche con l’aiuto della nostra Guida) permette anche di conoscere la genesi politica dei vari programmi e di conseguenza rispondere alle aspettative che le istituzioni comunitarie si erano prefissate nei confronti dei progetti da finanziare.

Struttura del budget comunitario

Le rubriche del budget comunitario sono in tutto sei (più una “minore” relativa al funzionamento delle istituzioni comunitarie). Sono riprese testualmente all’interno del nostro prospetto informativo, per sottolineare maggiormente lo stretto legame tra budget comunitario e progetti europei.

Il grafico riportato qui sotto fornisce una sintesi visuale della struttura del budget comunitario. Non è organizzato per rubriche di budget (comunque facilmente consultabili dal prospetto informativo), ma per categoria di fondi. La dimensione dei cerchi è proporzionale e mostra come i Fondi Strutturali, i fondi rurali e il finanziamento dei programmi comunitari assorbano ciascuno una quota simile di budget comunitario; e le relative suddivisioni interne.

A questi importi occorre aggiungere la dotazione “speciale” (esterna al budget comunitario propriamente detto), costituita dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza. Ha un ammontare totale di 806,9 miliardi di euro, suddivisi in 338 miliardi in sovvenzioni, 385,8 miliardi in prestiti e 83,1 miliardi in contributi “extra” destinati ad alcuni programmi comunitari.

Ovviamente tutti i dati sono riferiti all’intera Unione europea. Per una stima dei fondi destinati all’Italia è possibile fare riferimento ad un nostro post dedicato.

Dalle politiche ai progetti, in sintesi

Nell’ambito delle loro funzioni, le istituzioni comunitarie producono e implementano numerose politiche e strategie, in ciascuno degli ambiti d’intervento previsti dai Trattati.

Questa attività strategica e di policy si svolge a monte e in parallelo rispetto all’attività legislativa dell’Unione europea; e ne costituisce (al contempo) la prosecuzione in termini operativi.

L’attività legislativa si traduce (in particolare, per quanto riguarda l’europrogettazione) in un Quadro Finanziario settennale, in un budget annuale e in Regolamenti che normano l’esecuzione di fondi e programmi comunitari – e, di conseguenza, i modi e i tempi in cui vengono concepiti e realizzati i progetti europei.

Politiche e strategie continuano a evolversi nel corso di tutto un settennato. Esse continuano a identificare e a ordinare le priorità dell’UE in risposta ai bisogni esistenti ed emergenti. In alcuni casi, queste riflessioni producono nuove linee di finanziamento “parallele” o “sperimentali” rispetto a quelle già previste nel Quadro Finanziario settennale, per le quali il Quadro stesso prevede voci di accantonamento e di riserva.

L’esecuzione dei fondi e dei programmi comunitari prevede a sua volta una successiva attività di programmazione, necessaria a generare bandi e progetti a partire dalle linee generali date dalle politiche, dalle strategie e dai regolamenti comunitari. Questa “seconda programmazione” assume forme diverse a seconda della tipologia di fondo o programma, producendo a seconda dei casi:

Piani di Lavoro o Work Plan (WP), per i programmi tematici a gestione diretta;
Accordi di Partenariato (AP), Programmi Operativi Regionali e Nazionali (POR/PON), Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) e programmi di Cooperazione Territoriale (PCT), per i Fondi Strutturali e Rurali;
Programmi Indicativi Pluriennali (MIP) (1|2|3), Piani d’Azione Annuali (AAP), Documenti d’Azione (AD) e Piani Indicativi Umanitari (HIP), per i programmi di Cooperazione esterna e Aiuto umanitario (gli acronimi riprendono la definizione inglese, maggiormente utilizzata).

Questi documenti verranno ripresi nel prossimo capitolo. L’analisi di questi documenti, delle strategie da cui discendono e cui fanno riferimento e del dibattito sviluppato dalle istituzioni comunitarie nei diversi ambiti tematici è molto importante per l’attività di europrogettazione, perché permette di sviluppare progetti europei in linea con gli obiettivi di chi li finanzia.

Fondi, programmi e strumenti

L’attività di europrogettazione viene realizzata a partire da fondi, programmi e strumenti, retti da specifici regolamenti, che ne costituiscono la base legislativa. Fondi, programmi e strumenti producono documenti di programmazione intermedia (elencati sopra) e i bandi da cui scaturisce l’attività di europrogettazione. La differenza tra queste tre categorie non è tuttavia sempre molto chiara e i relativi concetti vengono frequentemente sovrapposti. È tuttavia possibile tracciare una distinzione indicativa:

Il concetto di “fondo” richiama il principio di “ammontare dedicato” (a qualcosa e a qualcuno) e l’idea di complementarietà tra fonti finanziarie differenti. Vengono dunque definiti “fondi” le linee di finanziamento che prevedono una gestione concorrente tra istituzioni comunitarie e stati membri; i quali frequentemente contribuiscono al fondo con una quota di cofinanziamento nazionale.Esempi di fondo: Fondo Sociale Europeo, Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Asilo Migrazione e Integrazione, Fondo Europeo per la Difesa, ecc.
Il concetto di “programma” richiama le idee di “intenzione” e di “esecuzione”. Vengono dunque definiti “programmi” le linee di finanziamento che prevedono una gestione diretta da parte dei servizi della Commissione europea e delle sue Agenzie esecutive.Esempi di programma: Orizzonte Europa, Erasmus+, Europa Creativa, LIFE, ecc.
Il concetto di “strumento” o di “dispositivo” richiama l’idea di un qualcosa di più complesso e che “serve per” fare qualcos’altro. Vengono dunque definiti “strumenti” o “dispositivi” le linee di finanziamento che prevedono un mix di soluzioni, come ad esempio un mix di fondi, programmi, modalità di gestione e forme di supporto (finanziarie e non).Esempi di strumento o dispositivo: Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Instrument), Strumento per la politica estera (Foreign Policy Instrument), Meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility), ecc.

Proponiamo qui una trattazione più approfondita dei concetti di gestione diretta, indiretta e concorrente.