Europlanning, institutions et politiques européennes

Qu'est-ce qui rend Europlanning "spécial" ?

Le terme « europlanning » désigne le processus et la technique de préparation des projets financés par des fonds européens. Pourquoi ce terme existe-t-il et qu’est-ce qui différencie les projets européens des autres types de projets ?

Tout d’abord, il convient de préciser que le processus et la technique d’élaboration des projets financés par d’autres grands acteurs internationaux ne sont pas structurellement différents de ceux utilisés dans le cadre d’Europlanning. La plupart des conseils et principes pour élaborer un bon projet s’appliquent quel que soit l’organisme de financement.

Cependant, l’architecture et le mode de fonctionnement des fonds européens sont en effet particuliers et ont justifié, au fil des ans, l’élaboration d’études et d’outils spéciaux, tels que le présent guide. Cela dépend en fin de compte : 1) par l’architecture et le mode de fonctionnement de l’Union européenne, qui sont particuliers et, à bien des égards, uniques (comme nous l’avons déjà dit). observée précédemment) ; 2) par le fait que les projets sont une application des politiques (comme expliqué dans le document tout premier chapitre), qui sont à leur tour le résultat de dispositions institutionnelles. Il s’ensuit que l’architecture des projets européens est également le produit d’une structure institutionnelle unique.

Dans ce chapitre et dans le suivant nous retracerons le chemin qui mène de l’organisation institutionnelle et politique de l’UE à la définition des projets européens, en montrant leur pertinence pour les activités d’Europlanning.

Les fondements de la structure institutionnelle de l'UE

La structure institutionnelle actuelle de l’UE est le résultat de trois grandes approches, ou écoles de pensée, qui ont alterné et se sont chevauchées dans la définition du processus de construction européenne :

L’approche intergouvernementale : l’Union européenne a été créée par la volonté des États membres, qui sont les détenteurs de la souveraineté et, en fin de compte, les « actionnaires » (ayant le droit de décision) de l’Union européenne et de toutes ses structures. Cette approche est visible dans le rôle prépondérant joué par le Conseil européen dans les décisions clés concernant l’UE ;
L’approche fédéraliste : l’Union européenne est bien plus qu’une « union d’États souverains », elle possède une « âme » et un principe de citoyenneté qu’il convient de mettre en avant ; transformer l’UE en un État fédéral de dimension continentale, doté des pouvoirs et de la souveraineté nécessaires pour relever de manière stable et efficace les grands défis mondiaux, notamment en matière de paix et de développement. Cette approche est visible dans le rôle joué par le Parlement européen dans les décisions affectant l’UE. Le Parlement est un organe élu au suffrage universel européen, porteur du principe de légitimité démocratique et de citoyenneté européenne ;
L’approche fonctionnaliste : l’Union européenne est née et s’est développée pour répondre à des problèmes communs et se doter d’instruments communs. La combinaison de ces instruments et la nécessité de les faire fonctionner efficacement conduiront en fait à une intégration croissante et à une augmentation progressive des compétences des institutions de l’UE. Cette approche est visible dans de nombreux domaines politiques de l’UE. Par exemple, l’introduction de l’euro, qui a apporté d’importants avantages économiques ouvre le débat sur (et, en partie, crée le besoin de) de nouveaux progrès dans l’intégration européenne (politique fiscale européenne, euro-obligations, etc.).

Chacune de ces approches a sa propre logique, différente et distincte des autres. L’alternance et la coexistence de logiques différentes dans le processus de construction européenne ont conduit à une répartition particulière des compétences entre les institutions de l’UE et les États membres. Les effets de cette répartition des compétences se reflètent également dans l’euro-projet : ils sous-tendent par exemple l’existence de mécanismes de fonctionnement différents et spécifiques entre les projets destinés aux territoires des Etats membres (Fonds structurels) et ceux destinés à l’ensemble de l’Union (programmes européens en gestion directe).

Des traités de l'UE aux projets de l'UE

Bien qu’il existe, comme nous l’avons vu, différentes approches et visions de la nature et de l’avenir de l’Union européenne, il est clair que l’UE est née d’une volonté spécifique des États membres et qu’elle est également (voire uniquement) de nature intergouvernementale.

Dans ce contexte, les traités entre les États membres acquièrent une importance structurante pour l’ensemble du processus de construction de l’UE. En particulier – un aspect très important pour l’europlanification – les traités définissent les domaines de compétence des institutions de l’UE et la manière dont elles peuvent prendre des décisions.

Sur la base de ce « périmètre » défini par les traités, les institutions de l’UE élaborent des stratégies et des politiques. Les projets européens sont – ensuite – l’application opérationnelle de ces stratégies et politiques.

Les traités ont une longue histoire et ont été révisés à plusieurs reprises : Traité de Rome (1957), Traité de Bruxelles (1967), Acte unique (1986), Traité de Maastricht (1992), Traité d’Amsterdam (1997), traité de Nice (2001), traité de Lisbonne (2007). Ce dernier est connu sous le nom de « TFUE », ou « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ».

Les domaines d’intervention des institutions de l’UE sont définis par le TFUE comme suit :

Domaines de compétence exclusifs (Art. 3 TFUE) : l’union douanière, la concurrence, l’euro, les ressources marines et la politique commerciale ; et, lorsque cela est prévu ou nécessaire, les accords internationaux ;
Domaines de compétence partagés (Art. 4 TFUE) : marché intérieur, politique sociale, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et pêche, environnement, consommateurs, transports, réseaux transeuropéens, énergie, liberté, sécurité et justice, santé publique ; ainsi que l’espace, la coopération au développement et l’aide humanitaire (domaines dans lesquels les États membres peuvent mener des politiques autonomes) ;
Domaines de compétence complémentaires (Art. 6 TFUE) : santé, industrie, culture, tourisme, éducation, formation, jeunesse et sport, protection civile et coopération administrative.

Cette liste soulève trois réflexions importantes : 1) les domaines d’intervention sont en effet nombreux et très vastes ; 2) Il est possible d’y reconnaître les domaines d’intervention de nombreux fonds et programmes européens ; 3) la subdivision n’est pas simple, car elle est organisée en différents niveaux de compétence aux multiples facettes (vis-à-vis des États membres). Le principe de principe de subsidiarité fournit la clé de la définition des compétences respectives : l’intervention de l’Union peut exister dans les cas où elle atteint des objectifs communs de manière plus complète et plus efficace que ce qui peut être réalisé par les États membres.

A ces domaines s’ajoutent les modalités d’intervention dont disposent les institutions de l’UE. En effet, l’UE n’est pas un État et, par rapport à un État, elle dispose d’un éventail plus limité de formes d’intervention. Par exemple, elle n’a pas de grands services et infrastructures à gérer (école, santé, sécurité sociale, réseau routier et ferroviaire…), elle n’a pas de territoire sur lequel exercer un contrôle ou une autorité, et elle ne participe pas à des activités commerciales publiques ou parapubliques. L’UE peut exercer les fonctions qui lui incombent en vertu des traités principalement par le biais de :

L’activité législative se compose de règlements (actes directement contraignants dans l’ensemble de l’UE), de directives (actes devant être mis en œuvre par les États membres), de décisions (actes directement contraignants pour des destinataires spécifiques), de recommandations et d’avis (actes non contraignants), les conclusions et résolutions du Conseil (documents non juridiques d’importance stratégique) ;
La gestion de l’euro et de la politique monétaire par la Banque centrale européenne (pour les pays participants) ;
Diverses formes de soutien financier, y compris, par exemple, des contributions directes, des fonds fiduciaires et de garantie et des activités de « mixage », c’est-à-dire de synergie avec d’autres formes de financement public ou privé ;
Par le biais de projets, c’est-à-dire d’appels (appels à propositions), de subventions et d’appels d’offres (pour la fourniture de services, de matériaux ou de travaux).

Il est donc clair que les projets sont un outil fondamental pour permettre aux institutions de l’UE de remplir leurs fonctions dans les différents domaines d’action prévus par les traités. En effet, la majeure partie du budget de l’UE est consacrée au financement des fonds et programmes à l’origine des projets européens.

Comme les projets européens constituent une « action » des institutions de l’UE, le principe de subsidiarité susmentionné s’applique à eux : les projets européens sont associés au concept de « valeur ajoutée communautaire » et à une distinction fondamentale en termes de portée (projets « à l’échelle de l’UE » financés par les programmes de l’UE, projets « locaux » financés par les Fonds structurels, cogérés et coparticipés par les États membres).

Documents de référence

Il est possible de comprendre le « fil logique » qui mène de l’architecture des institutions de l’UE aux projets européens en parcourant brièvement les principaux documents de référence, c’est-à-dire les principales « étapes formelles » menant aux projets européens. Ces « étapes » constituent la formalisation du processus d’élaboration politique et stratégique mené par l’Union européenne.

Les projets étant une forme (importante) de mise en œuvre des politiques, il est très important de connaître (et de reconnaître) les politiques européennes dans les domaines politiques dans lesquels vous travaillez, et d’y faire référence dans vos projets (il en va de même pour les politiques nationales et régionales, dans le cas des fonds structurels). L’un des aspects les plus importants de la conception d’une proposition réussie consiste à bien comprendre l’objectif politique auquel le projet est censé contribuer et à démontrer qu’il a un impact réel à cet égard.

Pour ce faire, il faut pouvoir retracer le chemin qui, à travers les politiques et les stratégies, conduit à la définition d’un règlement, d’un programme et enfin d’un appel. Les Le chapitre suivant vise à illustrer ce cheminement pour les principales catégories de fonds et de programmes de l’UE.

Institutions de référence

Pour une meilleure compréhension, nous vous proposons un graphique utile ci-dessous (tiré d’ici) qui illustre brièvement le fonctionnement des institutions européennes.

Les principaux sont les suivants :

Le Parlement européen Parlement européen est, avec le Conseil de l’UE, l’organe législatif de l’Union. Il est élu au suffrage universel dans tous les États membres. Il dispose d’un pouvoir législatif , le pouvoir budgétaire e pouvoir de contrôle . Il est organisé en 26 commissions thématiques et en 7 groupes politiques . Il dispose d’un service de recherche qui produit des analyses utiles à la compréhension des politiques européennes ;
La Commission Commission européenne est (de loin) le principal interlocuteur des personnes impliquées dans Europlanning, car elle joue un rôle opérationnel dans la définition et la gestion des fonds et programmes de l’UE. Il contribue, développe, propose et met en œuvre les stratégies, les politiques et la législation de l’UE. Sa direction politique est assurée par le Collège des commissaires . Elle est organisée en DG, agences exécutives et services (informations également ici ), Représentations (dans les Etats membres) et délégations (dans les pays tiers) ;
Le Conseil européen et le Conseil de l’UE: ils sont souvent désignés sous le terme générique de « Conseil ». Conseil « Conseil », partagent le même siège, le même site web et sont tous deux des émanations des gouvernements nationaux, mais ont en réalité des fonctions différentes. Le Conseil de l’UE Conseil de l’UE (ou Conseil des ministres) est, avec le Parlement, l’organe législatif de l’UE : il est en quelque sorte le représentant des États, tandis que le Parlement représente les citoyens. Il est composé de ministres et de représentants des États membres dans les différents domaines thématiques (il se réunit donc dans des compositions différentes en fonction du sujet). Le Conseil européen Conseil européen réunit les chefs d’État et de gouvernement pour définir les priorités et les orientations générales de l’UE.

Politiques de référence

Les politiques et les stratégies dans les différents domaines politiques de l’Union européenne représentent un terrain en constante évolution. Il existe de nombreuses sources et de nombreux canaux permettant de se tenir informé :

Le site qui rassemble les priorités stratégiques de la Commission européenne qui reviennent régulièrement dans tous les grands documents politiques, stratégiques et aussi opérationnels (programmes et appels). Celles qui couvrent la période 2019-2024 sont les suivantes : Le « Green Deal » européen. , Une Europe prête pour l’ère numérique , Une économie au service des citoyens , Une Europe plus forte dans le monde , Promouvoir le « mode de vie » européen e Un nouvel élan pour la démocratie européenne . Des priorités similaires sont reflétées dans la programmation des Fonds structurels ( nous en avons parlé ici ). Chacune de ces six priorités est divisée en domaines plus spécifiques, en actions et en « domaines politiques » (accessibles à partir des liens correspondants) ;
Le site de référence (Eur-Lex) site de référence (Eur-Lex) qui rassemble la législation et les actes juridiques de l’UE (qui sont la manière la plus « officielle » dont les compétences de l’UE se manifestent) pour chacun des domaines thématiques ;
Le site de l’UE site web de l’UE qui rassemble des informations sur les principaux domaines thématiques d’intervention (qui renvoient à leur tour aux principaux sites de référence dans les différents domaines) ;
Les sites web des différentes directions générales de la Commission européenne : ce sont elles qui, dans les différents domaines thématiques, élaborent, proposent et mettent en œuvre les stratégies, les politiques et la législation de l’UE. Il est donc conseillé de consulter le site web de la DG de référence lors de la préparation d’un projet européen (quelques exemples : DG EAC , DG EMPL , DG ENV , DG REGIO , DG HOME , DG SEA , DG AGRI …) ;
Sites web du Parlement européen (pages sur l’actualité , priorités e service de recherche ) et le Conseil (pages sur sujets , politiques , recherche e publications ). Avec la Commission, ils représentent des parties prenantes actives et informées dans le processus d’élaboration des politiques de l’UE ;
Les documents de référence de base pour la rédaction d’un projet (règlements, programmes de travail et appels d’offres). Les services de la Commission européenne et les autorités de gestion sont également tenus de s’aligner sur les politiques et stratégies existantes et de les refléter dans les documents qu’ils produisent (normalement dans leur partie introductive) ;
Le prospectus du guide Europlanning, qui consacre un espace spécifique et des liens permettant de trouver facilement des informations stratégiques et générales sur chaque fonds et programme, afin de mieux éclairer la rédaction des projets.

Genèse et pertinence du budget de l'UE

Le budget de l’UE est un autre élément typique de l’architecture institutionnelle complexe de l’Union européenne. Elle a un impact résolument « structurant » sur les fonds et programmes européens. Le budget de l’UE et son processus de définition (que nous avons explorés ici ) ne suivent pas un chemin unique, mais se composent de plusieurs éléments :

Le périmètre financier à l’intérieur duquel les fonds, programmes et institutions de l’UE peuvent agir, fixé par la décision sur les ressources propres . Une procédure législative spéciale s’ensuit ( ex Art. 311 TFUE ), dans laquelle la décision incombe au Conseil, après consultation du Parlement européen ;
La structure du budget de l’UE (avec les allocations respectives aux fonds et aux programmes) pour une période de sept ans, donnée par la décision sur le cadre financier pluriannuel (CFP). Une procédure législative spéciale s’ensuit ( ex Art. 312 TFUE ), dans laquelle la décision appartient au Conseil avec l’approbation du Parlement ;
Le cadre exécutif annuel du budget de l’UE, fixé par la décision sur le budget annuel de l’UE . Elle fait suite à une procédure législative spéciale ( ex Art. 314 TFUE ) qui prévoit des pouvoirs symétriques du Conseil et du Parlement ;
Le cadre spécifique des différents fonds et programmes de l’UE, qui constituent la majeure partie du budget de l’UE. Les règlements constituent les « règles du jeu » dans la mise en œuvre du budget de l’UE et (plus spécifiquement) de toutes les activités d’Europlanning. Ils suivent la procédure législative ordinaire ( ex Art. 294 TFUE ), qui prévoit trois « lectures » par le Conseil et le Parlement européen, avec des procédures de « conciliation » et de « trilogue » aux stades où il est le plus urgent et le plus nécessaire de trouver un accord entre les deux institutions. L’historique législatif de chaque fonds et programme peut être consulté dans la rubrique « procédure » de notre prospectus .

Il est très important de suivre l’évolution de chacun de ces processus, car c’est d’eux que dépendent la structure, les volumes financiers et les règles de réalisation de l’europlanning sur une période de sept ans. Suivez-le attentivement (avec l’aide de notre à l’aide de notre Guide ) permet également de connaître la genèse politique des différents programmes et de répondre ainsi aux attentes des institutions de l’UE vis-à-vis des projets à financer.

Structure du budget communautaire

Le budget de l’UE comporte six rubriques au total (plus une rubrique « mineure »). une rubrique « mineure relative au fonctionnement des institutions communautaires). Ils sont reproduits textuellement dans notre prospectus afin de souligner davantage le lien étroit entre le budget de l’UE et les projets européens.

Le graphique ci-dessous présente un résumé visuel de la structure du budget de l’UE. structure du budget de l’UE . Il n’est pas organisé par rubriques budgétaires (pourtant facilement accessibles à partir du prospectus ), mais par catégorie de fonds. La taille des cercles est proportionnelle et montre que les Fonds structurels, les fonds ruraux et le financement des programmes de l’UE absorbent chacun une part similaire du budget de l’UE.

À ces montants s’ajoute l’enveloppe « spéciale » (en dehors du budget de l’UE proprement dit), qui comprend la facilité de redressement et de résilience. Son montant total s’élève à 806,9 milliards d’euros, répartis en 338 milliards d’euros de subventions, 385,8 milliards d’euros de prêts et 83,1 milliards d’euros de contributions « supplémentaires » à certains programmes de l’UE.

Bien entendu, tous les chiffres se rapportent à l’ensemble de l’Union européenne. Pour une estimation des fonds alloués à l’Italie, veuillez vous référer à notre article dédié .

Des politiques aux projets, en un coup d'œil

Dans le cadre de leurs fonctions, les institutions de l’UE élaborent et mettent en œuvre de nombreuses politiques et stratégies, dans chacun des domaines d’intervention prévus par les traités.

Cette activité stratégique et politique se situe en amont et en parallèle de l’activité législative de l’Union européenne ; elle en est (en même temps) le prolongement en termes opérationnels.

L’activité législative se traduit (notamment en ce qui concerne les euro-projets) par un cadre financier septennal, un budget annuel et des règlements qui régissent la mise en œuvre des fonds et des programmes de l’UE et, par conséquent, les modalités et les délais de conception et de mise en œuvre des projets européens.

Les politiques et les stratégies continuent d’évoluer tout au long d’un mandat de sept ans. Ils continuent d’identifier et d’ordonner les priorités de l’UE en réponse aux besoins existants et émergents. Dans certains cas, ces réflexions débouchent sur de nouvelles lignes de financement « parallèles » ou « expérimentales » à celles déjà prévues dans le cadre financier septennal, pour lesquelles le cadre lui-même prévoit des provisions et des postes de réserve.

La mise en œuvre des fonds et programmes de l’UE implique à son tour une activité de programmation ultérieure, qui est nécessaire pour générer des appels et des projets à partir des lignes générales données par les politiques, les stratégies et les règlements de l’UE. Cette « deuxième programmation » prend des formes différentes selon le type de fonds ou de programme :

Les plans de travail ( WP ), pour les programmes thématiques directement gérés ;
Accords de partenariat ( AP ), les programmes opérationnels régionaux et nationaux ( POR / PON ), les programmes de développement rural ( PDR ) et les programmes de coopération territoriale ( PCT ), pour les Fonds structurels et ruraux;
Programmes indicatifs pluriannuels (PIP) ( 1 | 2 | 3 ), les plans d’action annuels ( PAA ), les documents d’action ( DA ) et les plans indicatifs humanitaires ( HIP ), pour les programmes de coopération extérieure et d’aide humanitaire (les acronymes reproduisent la définition anglaise la plus répandue).

Ces documents seront abordés dans le chapitre suivant . L’analyse de ces documents, des stratégies dont ils découlent et auxquelles ils se réfèrent, et du débat développé par les institutions de l’UE dans les différents domaines thématiques est très importante pour l’Europlanning, car elle permet de développer des projets européens en accord avec les objectifs de ceux qui les financent.

Fonds, programmes et instruments

L’Europlanning est réalisé sur la base de fonds, de programmes et d’instruments, régis par des règlements spécifiques, qui constituent sa base législative. Les fonds, programmes et instruments produisent des documents de programmation intermédiaires (énumérés ci-dessus) et des appels d’offres dont découle l’activité d’europlanning. Toutefois, la différence entre ces trois catégories n’est pas toujours très claire et les concepts connexes se chevauchent fréquemment. Toutefois, il est possible d’établir une distinction indicative :

Le concept de« fonds » rappelle le principe du « montant dédié » (à quelque chose et à quelqu’un) et l’idée de complémentarité entre différentes sources financières. Les « fonds » sont donc définis comme des lignes de financement dont la gestion est partagée entre les institutions de l’UE et les États membres, qui apportent souvent une part de cofinancement national au fonds.Exemples de fondsFonds social européen, Fonds européen de développement régional, Fonds asile, migration et intégration, Fonds européen de défense, etc.
Le concept de« programme » rappelle les notions d' »intention » et d' »exécution ». Ainsi, les « programmes » sont définis comme des lignes de financement qui prévoient une gestion directe par les services de la Commission européenne et de ses agences exécutives.Exemples de programmesHorizon Europe, Erasmus+, Europe créative, LIFE, etc.
Le concept d‘ »outil » ou de« dispositif » rappelle l’idée de quelque chose de plus complexe et qui « sert à » faire quelque chose d’autre. Ainsi, les « instruments » ou « arrangements » sont définis comme des lignes de financement qui fournissent un ensemble de solutions, telles qu’un ensemble de fonds, de programmes, de modes de gestion et de formes de soutien (financier et non financier).Exemples d’instruments ou de facilitésInstrument de redressement et de résilience, instrument de politique étrangère, facilité « Connecting Europe », etc.

Nous proposons ici une discussion plus approfondie des concepts de gestion directe, indirecte et concomitante.