Fonds de relance : pourquoi est-il important et quels sont les changements ?

Un tour d’horizon des questions et réponses sur le Fonds de relance : le sujet le plus actuel dans le domaine des fonds européens.

[Aggiornamento articolo 21 aprile 2021]

Fonds de relance : situation actuelle et nouvelles sources d’actualisation

Les discussions se poursuivent sur la formulation du plan national de relance et de résilience (PNR), qui doit être soumis à la Commission européenne d’ici le 30 avril. Le PNRR, déclinaison nationale du Fonds de relance, régule la plupart des fonds du Fonds de relance.

Pour compléter ce qui a déjà été publié, nous mettons à jour ci-dessous les principales sources sur lesquelles des informations de première main peuvent être recueillies. Comme l’ont montré les premières déclarations du nouveau gouvernement, la gouvernance du PNR a été confiée au ministère de l’économie et des finances (MEF), en coopération avec les ministères concernés et avec une information constante du Parlement. Nous vous recommandons donc de consulter les liens officiels respectifs pour obtenir des informations et des mises à jour : MEF | Chambre | Sénat

En guise de mise à jour, nous vous proposons deux documents relatifs au débat en cours au niveau gouvernemental et parlementaire :

• Les notes techniques analytiques sur le PNRR (très détaillées) envoyées par le Ministère de l’Economie et des Finances au Parlement (11 mars)
• Un résumé du service d’études de la Chambre (15 mars)
• Mémo du ministre Franco aux commissions mixtes de la Chambre et du Sénat sur le PNRR (8 mars)
• Synthèse des auditions des représentants politiques, des partenaires sociaux et des organisations de la société civile sur le PNR (24 mars)
• Uneanalyse de la relation entre les recommandations par pays de la Commission européenne et les mesures des PNR (février)

Toutefois, les documents n’ont pas encore atteint leur forme définitive. Nous disposerons dans les prochains jours de versions plus consolidées auxquelles nous consacrerons plus d’espace.

Article 1er mars 2021

Fonds de relance, unequestion d’actualité

NGEU, Next Generation EU, l’instrument (ou programme) pour la relance et la résilience ou (comme il est plus souvent abrégé) le Fonds de relance est un sujet qui occupe de plus en plus les pages des journaux nationaux et internationaux et de notre Guide. Malgré le flux continu d’informations, certains aspects peuvent encore manquer de clarté. Voyons ensemble, très rapidement, un tour d’horizon des questions et réponses possibles.

Le Fonds de relance est-il vraiment important ?

Oui, pour diverses raisons :

• Le montant des fonds disponibles : environ 208 milliards d’euros de fonds NGEU sont prévus pour l’Italie, dont environ 81 milliards d’euros de subventions: à engager d’ici 2023 et à dépenser d’ici 2026. Pour donner une idée comparative, les fonds structurels disponibles pour l’Italie pour la période 2021-2027 s’élèvent à environ 43 milliards d’euros (plus la part de cofinancement national). Le « Fonds de relance » représente environ deux fois plus de fonds structurels sur une période de sept ans et en deux fois moins de temps ;
• L’importance pour l’UE : le NGEU représente un grand geste de solidarité entre les pays européens à un moment difficile et un tournant dans l’histoire des fonds de l’UE. Pour la première fois, les concepts de « dette publique européenne » et de « dépenses publiques européennes » sont introduits, le montant et la variété des « ressources propres » dont dispose l’UE sont augmentés et un processus d’extension est lancé ;
• L’importance pour l’Italie : l’Italie est l’un des principaux bénéficiaires du NGEU (27,8 % du total des fonds) et cette grande opportunité exerce une pression sur sa classe politique. L’analyse du Forum économique mondial sur la « préparation » des pays et de leurs administrations à accompagner des transformations majeures est intéressante à cet égard(section 5 du document). L’utilisation efficace (et même simplement complète) des fonds est l’une des faiblesses qui peut apparaître en pleine force avec NGEU (beaucoup de fonds, peu de temps). Le NGEU exige également, en plus des interventions individuelles, des conditions spécifiques et un effort de « vision » au sein de leur organisation.

Qui finance réellement le Fonds de relance ?

La grande nouveauté du NGEU est qu’il s’agit de ressources empruntées par l’UE sur les marchés financiers par l’émission de titres. Ainsi, le NGEU ne« pèse » passurles budgets desÉtats membres ni sur leur dette publique, car les fonds sont levés de manière indépendante par la Commission européenne. Cependant, les prêts doivent être remboursés : les fonds destinés à rembourser les dettes contractées seront collectés par les institutions de l’UE de deux manières principales, correspondant aux deux principaux types de soutien apportés par le NGEU.

Une partie de l’aide est fournie sous forme de prêts aux États membres : pour cette partie de l’aide, les États devront donc rembourser l’ UE à leur tour, à des conditions similaires à celles que l’UE aura vis-à-vis des détenteurs de ses obligations. Quels bénéfices les États membres auront-ils tirés de cette opération ? Premièrement, la disponibilité de fonds sans charge immédiate sur leur dette publique ; deuxièmement, des conditions potentiellement meilleures que celles qu’ils pourraient obtenir eux-mêmes, la notation de l’UE étant meilleure que celle de nombreux États membres.

Une partie de l’aide est plutôt fournie sous forme de subventions: pour cette partie de l’aide, la question de l’augmentation des ressources propres se pose, puisque l’UE elle-même devra trouver les ressources pour rembourser la dette. La nouvelle décision sur les ressources propres L’UE prévoit l’introduction d’une nouvelle ressource, basée sur la quantité de déchets d’emballages plastiques non recyclés dans chaque État membre, et une augmentation temporaire du plafond des ressources propres existantes – Elle confirme également le lancement du processus d’introduction de nouvelles ressources, qui pourraient être basées sur les transactions numériques, les transactions financières, une « taxe carbone » prélevée sur les marchandises arrivant dans l’UE, les émissions de CO₂ ou plus.

Quelles sont les conditions du Fonds de relance ?

Nous avons consacré un billet récent à l’analyse du règlement relatif à l’instrument européen de relance et de résilience (la partie la plus importante du NGEU) et aux différentes conditions de son utilisation. Résumons ici les principaux points, qui reposent sur le principe raisonnable et agréable d’une utilisation vertueuse des fonds :

• Calendrier: tous les fonds doivent être engagés avant la fin de 2023 et tous les paiements doivent être effectués avant la fin de 2026. Les délais et les objectifs fixés dans les différents plans nationaux doivent être respectés et documentés ;
• Sur le plan thématique, l’utilisation des fonds doit permettre (et démontrer) un impact durable en termes sociaux, économiques et environnementaux et inclure des réformes globales ainsi qu’un programme d’investissement solide. Il devrait se concentrer sur la transition verte (au moins 37 % du budget), la transformation numérique (au moins 20 %), la croissance intelligente, durable et inclusive, la cohésion sociale et territoriale, la résilience et la préparation aux crises, et les politiques en faveur des jeunes générations, de l’éducation et des compétences ;

Suivi: l’utilisation des fonds doit garantir la durabilité des dépenses, l’adhésion aux valeurs de l’UE et des conditions similaires à celles des programmes de l’UE : pertinence, efficacité, efficience, cohérence, durabilité, suivi et rapports.

Que contient-il et qu’est-ce qui pourrait changer avec le Fonds de relance ?

En janvier, nous avons publié les éléments disponibles du plan national de redressement et de résilience (PNR), qui définit au niveau national le contenu et les modalités de mise en œuvre de NGEU. Passons ici en revue les six domaines thématiques ou missions :

1. Numérisation, innovation, compétitivité et culture (45 milliards d’euros)
2. Révolution verte et transition écologique (68 milliards d’euros)
3. Infrastructures pour la mobilité durable (30 milliards d’euros)
4. Éducation et recherche (25 milliards d’euros)
5. Égalité des sexes, cohésion sociale et territoriale (19 milliards d’euros)
6. Santé (15 milliards d’euros)

Les montants sont une estimation purement indicative basée sur les derniers documents de décembre et janvier. Notre billet de janvier présentait un résumé des principales interventions décrites dans le PNR. Les changements politiques intervenus ces dernières semaines impliquent une modification du plan, de ses priorités et de ses interventions, qu’il est encore difficile de prévoir avec certitude. Toutefois, les récentes déclarations politiques du président Draghi au Sénat constituent une clé très intéressante. Nous en citons quelques extraits significatifs :

• Mettre l’accent sur le volet « dons » et utiliser avec prudence le volet « prêts« , ce qui conduira en fin de compte à une augmentation des dépenses publiques :« La part des prêts supplémentaires que nous demanderons par l’intermédiaire de la principale composante du programme, l’instrument de relance et de résilience, devra être modulée en fonction des objectifs en matière de finances publiques.
• Maintien des principaux domaines thématiques actuels du PNR (mentionnés ci-dessus) :« Le gouvernement précédent a déjà beaucoup travaillé sur le Programme pour le redressement et la résilience (PNRR) […] Les missions du programme peuvent être remodelées et regroupées, mais celles énoncées dans les documents précédents du gouvernement sortant demeureront.
• Une plus grande attention à la composante environnementale et infrastructurelle du PNR:« Dans les semaines à venir, nous renforcerons la dimension stratégique du programme, notamment en ce qui concerne les objectifs relatifs à la production d’énergie à partir de sources renouvelables, à la pollution de l’air et de l’eau, au réseau ferroviaire rapide, aux réseaux de distribution d’énergie pour les véhicules à propulsion électrique, à la production et à la distribution d’hydrogène, à la numérisation, aux réseaux de communication à large bande et 5G. »
• Mettre l’accent sur les réformes, une composante essentielle de l' »esprit » du Fonds de relance:« Nous devrons renforcer le programme tout d’abord en ce qui concerne les objectifs stratégiques et les réformes qui les accompagnent […] Il ne suffira pas d’énumérer les projets que nous voulons mener à bien au cours des prochaines années. Nous devrons dire où nous voulons être en 2026 et ce que nous visons pour 2030 et 2050 […] L’UE de la prochaine génération comprend des réformes. Certaines d’entre elles concernent des problèmes ouverts depuis des décennies […] Il s’agit notamment de la sécurité réglementaire et des plans d’investissement public […] du système fiscal […] L’autre réforme qui ne peut être reportée est celle de l’administration publique […] l’amélioration de l’efficacité du système de justice civile.
• Coopération avec le troisième secteur, avec le secteur privé et utilisation des fonds comme « levier » : « Le rôle de l’État et la portée de ses interventions devront être soigneusement évalués. La tâche de l’État consiste à utiliser les leviers que sont les dépenses de recherche et de développement, l’éducation et la formation, la réglementation, les incitations et la fiscalité. [Nous clarifierons le rôle du secteur tertiaire et de la contribution du secteur privé au programme national de relance et de résilience par le biais de mécanismes de financement à effet de levier (fonds de fonds) ».
• Un changement sur les aspects de gouvernance : « La gouvernance du programme de redressement et de résilience est assurée par le ministère de l’économie et des finances, en étroite collaboration avec les ministères compétents qui définissent les politiques et les projets sectoriels. Le Parlement sera constamment informé du cadre général et des politiques sectorielles ».

Le Fonds de relance permet-il de lancer des appels d’offres et des projets ?

Oui, il est tout à fait possible de lancer des appels d’offres qui stimulent les projets et les initiatives du secteur privé et du secteur tertiaire, comme cela a déjà été précisé dans la question précédente. D’ailleurs, l’analyse du projet de PNR de janvier, qui servira de base à l’élaboration des versions ultérieures, le montre : certaines des interventions mentionnées ne peuvent être réalisées que par le biais d’appels d’offres impliquant des entreprises, des associations et des organisations de notre pays et de nos territoires. Le mot « projets » apparaît 229 fois dans les 179 pages du projet de PNR de janvier.

Cependant, il est encore difficile de prévoir la proportion de ces appels et projets par domaine thématique, car de par sa nature même, le PNR prévoira également d’autres types d’interventions, tels que, notamment, des initiatives, dépenses et investissements directement réalisés par le secteur public (en particulier les ministères qui le composent, mais aussi les autorités locales), des subventions et incitations spécifiques visant certains secteurs, activités et catégories, des fonds de garantie, des instruments financiers et des « fonds de fonds » visant à financer certains secteurs productifs.

Il est également difficile de prévoir, à ce stade, comment les appels d’offres seront lancés et attribués, mais en gros, on peut s’attendre à des mécanismes similaires à ceux des Programmes Opérationnels Nationaux (PON) actuels – avec lesquels, d’ailleurs, le PNR est, par sa nature même, en pleine synergie.

Qui gère les fonds ?

Une comparaison de ce qui précède avec notre précédent billet de janvier nous permet d’identifier les principaux changements en termes de gouvernance du programme de relance et de résilience.

Le projet précédent prévoyait un rôle de premier plan pour un comité exécutif (Premier ministre, ministre de l’économie et ministre du développement économique), le ministre des affaires européennes et le comité interministériel pour les affaires européennes (CIAE) – ainsi qu’une « task force » interministérielle controversée. La vision actuelle semble plutôt s’orienter vers une structure plus classique, bien que ses aspects opérationnels restent à définir : un rôle de premier plan pour le ministère de l’économie et des finances, avec une collaboration très étroite des ministères compétents et une information constante du Parlement.

Cette vision de la gouvernance semble conduire à des modalités opérationnelles peu différentes de celles des PON, avec un rôle possible pour les régions et les municipalités et autres autorités locales et territoriales, qui demandent à être impliquées dans la gestion des fonds.

Quel sera l’impact du Fonds de relance ?

C’est la grande question à laquelle tout le monde, des citoyens individuels aux plus hauts niveaux des institutions nationales et européennes, cherche une réponse aujourd’hui. Nous n’en avons évidemment pas.

Cependant, nous pouvons reprendre les mots de conclusion du discours du Premier ministre au Sénat, qui indiquent que « sur l’esprit de sacrifice avec lequel des femmes et des hommes ont affronté l’année écoulée, sur leur désir vibrant de renaître, de revenir plus forts, et sur l’enthousiasme des jeunes qui veulent un pays capable de réaliser leurs rêves.

En plus de nous associer à ce souhait, nous continuerons à offrir de nouvelles idées, des outils et des informations à ceux qui, dans toute l’Italie, travaillent avec enthousiasme pour créer des opportunités grâce à l’Europlanning et aux fonds européens.