La Cour des comptes a publié son premier rapport sur le PNRR : nous en avons sélectionné pour vous les principaux éléments.
Un document volumineux et important pour comprendre le PNR
La Cour des comptes a récemment publié le Premier rapport d’étape sur la mise en œuvre du plan national de relance et de résilience (PNR) . Il s’agit d’un document volumineux (381 pages), encore en partie provisoire car, s’agissant du premier rapport et de la première année de mise en œuvre, toutes les informations ne sont pas encore disponibles. Il fournit cependant de nombreuses informations structurelles intéressantes, peut-être aussi pour cette raison, qui permettent de mieux comprendre le fonctionnement du PNR.
Nous avons tenté d’en dégager les points principaux, voire les plus « structurels », en particulier du point de vue des personnes travaillant sur des projets européens. Nous les avons organisés en trois sections :
- A. Le message sous-jacent du rapport et la question de la capacité d’absorption (déjà abordée dans nos autres interventions) ;
- B. Les données de synthèse du rapport, qui aident à la compréhension du PNR, avec des informations quantitatives et des commentaires ;
- C. Une vue d’ensemble des interventions les plus représentatives de chaque mission (explication des « grandes lignes » du PNR tirée textuellement du rapport).
Nous développerons les perspectives spécifiques des entités du troisième secteur dans le prochain article.
Les messages sous-jacents
Évaluation globale et capacité d’absorption
Un résumé détaillé du rapport est disponible à l’adresse suivante Communiqué de presse de la Cour des comptes, qui confirme que « La mise en œuvre se déroule sans retard particulier« mais qui souligne également qu’il est essentiel, entre autres choses « un niveau élevé de capacité de planification capable d’aider et de guider les personnes chargées de la mise en œuvre ». et comment elle est encore limitée « la disponibilité de structures techniques pour soutenir les capacités de planification des administrations territoriales ».
Comme nous l’avons affirmé à d’autres occasions il s’agit d’un moment historique où la capacité à concevoir ont une influence significative sur les perspectives de développement de notre pays, tant au niveau central (acteurs de la mise en œuvre) que décentralisé (administrations territoriales). Ce concept, qui remonte à ce que l’on appelle la « capacité d’absorption « est réitéré dans certains points importants de la dernière partie du rapport :
La disponibilité globale offerte par les instruments financiers intégrés de l’Union européenne, si elle représente d’une part le « tremplin vers la croissance » et donc vers une trajectoire vertueuse de l’économie de l’Union, constitue d’autre part un défi pour l’Italie. La résilience de chaque pays membre dépendra également de la capacité d’adaptation de l’Union européenne. capacité d’absorption des fonds du NGEU, dans un laps de temps relativement court. Les dotations disponibles sont en fait représentées non seulement par les fonds NGEU, mais aussi par les dotations restantes du CFP 2014-2020 et du nouveau CFP 2021-2027″.
La nécessité d’un « changement de mentalité
La même section du rapport indique clairement que le PNRR et l’instrument de relance nécessitent un véritable changement d’état d’esprit en termes de conception et suivi des projetsIls appliquent « un régime de conditionnalité (également appelé « aggravé »)« rapporté »non plus à la démonstration des dépenses effectuées, comme pour les fonds du SIE [c’est-à-dire pour les Fonds structurels]. mais aux résultats obtenus, ce qui implique une attention particulière à la fois à la phase de conception et à la mise en œuvre effective des étapes de l’intervention, ainsi qu’à leur calendrier.« . Le concept d' »absorption » ne doit pas être pensé uniquement en termes (déjà problématiques pour l’Italie) d’utilisation des ressources, mais aussi et surtout en termes d’objectifs et de résultats obtenus.
Enfin, le rapport souligne que, dans le cas du PNR, les dépenses « inutiles » n’impliquent pas seulement un gaspillage de ressources, mais posent également le problème suivant « d’avoir à rembourser des dettes pour lesquelles le retour sur investissement attendu n’a pas été réalisé ». . Et dans le cas de l’Italie, « un risque d’absorption inadéquate pourrait également découler de certains des modes d’élaboration du plan de redressement et de résilience, caractérisé par un processus descendant, tendant à manquer d’implication infranationale dans la mise en œuvre et l’évaluation, et par la centralisation d’investissements publics majeurs ».
Jusqu’à présent, tout va bien : mais l’année la plus importante pour relever les grands défis et saisir les opportunités du PNR est l’année en cours.
Données de synthèse pour faciliter la compréhension du PNR
L’analyse de la planification du PNRR
Une partie importante du rapport est consacrée à des tableaux d’analyse concernant la planification du PNR. la planification du PNR et les sommes allouées, en fonction de différents paramètres. Par exemple :
- Montant des fonds par mission, par année et par administration titulaire ;
- Contribution des fonds des PNR aux « défis communs » (power up, renovate, recharge and refuel, connect, modernise, scale-up, reskill and upskill) par l’administration propriétaire ;
- Contribution des fonds du PNR aux « objectifs transversaux » (jeunesse, disparités territoriales, égalité des sexes, absence de dommages significatifs à l’environnement) par l’administration en place ;
- Contribution du PNR aux principaux objectifs climatiques et numériques
L’examen approfondi de la gouvernance régionale
La section consacrée à la gouvernance régionale du PNRR présente un intérêt particulier pour les acteurs locaux et de la société civile. gouvernance régionale du PNRRavec des fiches synthétiques pour chaque région décrivant la composition et le mandat de chacune des structures régionales dédiées au PNRR.
Nous vous invitons à lire le texte du rapport et à vous concentrer, ensuite, sur les données structurelles qui nous semblent les plus intéressantes pour comprendre la logique et le mode de fonctionnement du PNR.
Types de jalons et d’objectifs
Comme nous le savons, le parcours du PNR est jalonné de Jalons et de Cibles, c’est-à-dire d’objectifs intermédiaires et finaux permettant de suivre son avancement non seulement du point de vue du déboursement financier, mais aussi et surtout du point de vue du contenu (un aspect fondamental, comme nous l’avons expliqué plus haut). L’analyse des jalons et des objectifs permet de comprendre réellement « ce qu’il faut faire » pour le PNR du point de vue des institutions et des autorités de gestion et, par conséquent, quel type d’impact et de contribution nous pouvons attendre en termes de conception (voir graphique 17, page 68 du rapport).
| Milestone e Target normativo-amministrativi | % |
|---|---|
| Accordi e protocolli d'intesa | 4,6 |
| Atti amministrativi | 16,9 |
| Normativa governance | 2,7 |
| Normativa settoriale | 47,0 |
| Semplificazione | 11,0 |
| Studi preliminari e linee guida | 17,8 |
| Milestone e Target operativi | % |
| Monitoraggio | 8,3 |
| Piano di riparto e trasferimenti | 4,2 |
| Piano operativo | 4,2 |
| Procedure ad evidenza pubblica (≈ appalti) | 53,2 |
| Progetti | 30,2 |
La distinction faite entre les jalons et objectifs réglementaires et administratifs et les jalons et objectifs opérationnels fait écho (dans les grandes lignes) à l’organisation du PNR en réformes et investissements. Le Réformes absorbe 3 % des ressources du PNRR mais peut avoir un impact systémique important sur tous les acteurs et territoires italiens. Le Les investissements sont évidemment plus spécifiques (bien qu’ils soient également conçus en termes d’impact systémique) et absorbent 97% des ressources du PNR (voir tableau 4, page 29 du rapport).
En termes de planification, la partie la plus pertinente est donc la suivante les étapes et les objectifs opérationnelsqui seront en grande partie constitués de procédures publiques (c’est-à-dire essentiellement des procédures de passation de marchés) et, dans une large mesure, par des projets (53 % et 30 % des jalons et des objectifs opérationnels respectivement).
Les données rapportées se réfèrent au total des étapes et des objectifs, c’est-à-dire ceux qui découlent des besoins de suivi des fonds de l’UE et ceux qui découlent des besoins des administrations italiennes et des besoins de suivi du plan complémentaire italien. Si l’on restreint l’analyse aux seuls fonds de l’UE, la répartition ne change pas radicalement, mais on constate un poids plus important des réglementations sectorielles dans les objectifs administratifs et de la passation de marchés au détriment des projets (58 % et 24 % respectivement) dans les objectifs opérationnels (voir graphique 13, page 65 du rapport).
Acteurs de la mise en œuvre au niveau national et territorial
Un deuxième aspect que le rapport aide à clarifier grâce à quelques données sommaires est le suivant qui gère les fonds du PNRRau niveau national et territorial, y compris les appels d’offres prévus dans le cadre de l’intervention (voir le tableau 1, page 26, le tableau 2, page 28 et le tableau 22, page 59 du rapport). En ce sens, il convient de distinguer deux niveaux de mise en œuvre :
- Niveau (supérieur) de l’administration du titreTitre Administration (Ministère ou structure de la Présidence du Conseil des Ministres responsable de la mise en œuvre des réformes et des investissements, sous-investissements et mesures prévus dans le PNR)
- Niveau (le plus opérationnel) de l Entité de mise en œuvre (entité publique ou privée responsable du lancement, de la mise en œuvre et de l’exploitation de l’intervention/du projet financé par le PNR et le Fonds complémentaire).
Les projets gérés directement par l’administration titulaire sont appelés « propriété », ceux gérés par d’autres organismes de mise en œuvre sont appelés « direction ».
| Fondi per Soggetto attuatore (PNRR) | Milioni di € | % | ||
|---|---|---|---|---|
| Ministero | 43.773 | 22,9 | ||
| Presidenza del Consiglio | 2.673 | 1,4 | ||
| Regione | 24.629 | 12,9 | ||
| Comune e Unione di comuni | 34.700 | 18,1 | ||
| Ferrovie dello Stato | 25.597 | 13,4 | ||
| Società private | 1.800 | 0,9 | ||
| Società pubbliche | 14.989 | 7,8 | ||
| Ente pubblico | 1.910 | 1,0 | ||
| Agenzia nazionale | 21.345 | 11,1 | ||
| Autorità indipendente | 1.257 | 0,7 | ||
| Ente o autorità portuale | 270 | 0,1 | ||
| Ente parco | 100 | 0,1 | ||
| Istituto e scuola pubblica | 7.250 | 3,8 | ||
| Istituto o ente pubblico di ricerca | 2.560 | 1,3 | ||
| Università pubblica | 8.646 | 4,5 | ||
| TOTALE | 191.499 | 100,0 | ||
| Fondi e interventi per Amministrazione titolare (PNRR+PC) | Milioni di € | % | Interventi | % |
| Infrastrutture e mobilità | 49.462 | 22,3 | 65 | 20,3 |
| Transizione ecologica | 39.246 | 17,7 | 39 | 12,2 |
| Sviluppo economico | 25.041 | 11,3 | 18 | 5,6 |
| Salute | 18.013 | 8,1 | 24 | 7,5 |
| Istruzione | 17.594 | 7,9 | 16 | 5,0 |
| *Innovaz. tecnologica trans. digitale | 15.737 | 7,1 | 34 | 10,6 |
| Interno | 12.700 | 5,7 | 6 | 1,9 |
| Università e ricerca | 12.232 | 5,5 | 17 | 5,3 |
| Lavoro e politiche sociali | 7.250 | 3,3 | 12 | 3,8 |
| Cultura | 5.730 | 2,6 | 24 | 7,5 |
| Pol. agricole, alimentari e forestali | 4.883 | 2,2 | 5 | 1,6 |
| Giustizia | 2.854 | 1,3 | 9 | 2,8 |
| Turismo | 2.400 | 1,1 | 14 | 4,4 |
| *Terremoti | 1.780 | 0,8 | 1 | 0,3 |
| *Sud e coesione territoriale | 1.695 | 0,8 | 6 | 1,9 |
| *Pubblica amministrazione | 1.269 | 0,6 | 11 | 3,4 |
| Affari esteri e coop. internazionale | 1.200 | 0,5 | 1 | 0,3 |
| *Protezione civile | 1.200 | 0,5 | 1 | 0,3 |
| *Sport | 700 | 0,3 | 1 | 0,3 |
| *Politiche giovanili | 650 | 0,3 | 1 | 0,3 |
| Economia e finanze | 340 | 0,2 | 10 | 3,1 |
| *Affari regionali e autonomie | 135 | 0,1 | 1 | 0,3 |
| *Pari opportunità e famiglia | 10 | 0,0 | 1 | 0,3 |
| *Segretariato generale | - | - | 2 | 0,6 |
| *Disabilità | - | - | 1 | 0,3 |
| TOTALE | 222.121 | 100,0 | 320 | 100,0 |
| * nell'ambito della Presidenza del Consiglio |
Les données révèlent que :
- Bien que la propriété des interventions soit entièrement confiée aux structures gouvernementales nationales, leur mise en œuvre est bien répartie et est confiée à parts égales (environ un tiers chacune) à Organes centraux (ministères, présidence du Conseil et agences nationales), Autorités locales (régions, municipalités et unions de municipalités) et autres entités (Chemins de fer nationaux, entreprises publiques et privées, autres entités, écoles et instituts) ;
- La La propriété d’environ la moitié des fonds et des interventions est confiée aux ministères en charge des grandes politiques politiques « macro du pays et des grands projets d’infrastructure (Ministère des Infrastructures et de la Mobilité, de la Transition écologique et du Développement économique). Une part considérable (plus d’un tiers) est confiée à d’autres grands ministères en charge de la gestion de l’aide publique au développement. principales politiques thématiques du pays (santé, éducation, innovation technologique, intérieur, université et recherche). Les ministères en charge des domaines sociaux et plus liés à la Le troisième secteur (Travail et politiques sociales, Culture, Justice, Tourisme, Sport, Politiques de la jeunesse, etc.) détiennent moins de 10 % des fonds, mais 20 % des interventions.
Nous avons fourni dans le tableau, sous forme de lien, la référence du document de planification du fonds pour chaque administration titulaire (ici tous les documents de planification ).
Appels publiés depuis le début jusqu’au 15 mars 2022
Une dernière information très intéressante est celle des appels publiés dans le cadre du PNR, depuis sa création jusqu’à la mi-mars (voir tableaux 14 et 15, pages 114 et 115 du rapport). Les données sont ventilées par localisation (nationale et territoriale) et par catégorie de bénéficiaires. Ils ne constituent pas un schéma prévisionnel, mais seulement un « donné » de ce qui a été réalisé jusqu’à présent.
| Bandi per destinatario (n°, distrib. %) | Liv. nazionale | Liv. territoriale | Totale |
|---|---|---|---|
| Enti territoriali | 1,4% | 20,5% | 21,9% |
| Ambiti Soc. Terr. (Min. del Lavoro) | - | 4,1% | 4,1% |
| Enti pubblici economici | 0,7% | - | 0,7% |
| Autorità di Sistema Portuale | - | 0,7% | 0,7% |
| Istituzioni di ricerca | 0,7% | 4,1% | 4,8% |
| Vari Pubblico Privato | 2,7% | 2,1% | 4,8% |
| Farmacie rurali | 0,7% | - | 0,7% |
| Privati | 57,5% | 3,4% | 61,0% |
| Amministrazioni centrali | 1,4% | - | 1,4% |
| TOTALE | 65,2% | 34,9% | 100,1% |
| Bandi per destinatario (€, distrib. %) | Liv. nazionale | Liv. territoriale | Totale |
| Enti territoriali | 2,5% | 36,9% | 39,4% |
| Ambiti Soc. Terr. (Min. del Lavoro) | - | 4,0% | 4,0% |
| Enti pubblici economici | 1,4% | - | 1,4% |
| Autorità di Sistema Portuale | - | 0,7% | 0,7% |
| Istituzioni di ricerca | 0,0% | 15,1% | 15,2% |
| Vari Pubblico Privato | 0,9% | 2,4% | 3,3% |
| Farmacie rurali | 0,3% | - | 0,3% |
| Privati | 32,5% | 3,0% | 35,6% |
| Amministrazioni centrali | 0,1% | - | 0,1% |
| TOTALE | 37,8% | 62,2% | 100,0% |
Les données montrent une situation très polarisée, avec trois catégories de bénéficiaires recevant environ 90% des appels et des montants respectifs : Privé (environ 2/3 des appels et 1/3 du budget), les autorités locales et régionales (environ 20 % des appels et 40 % du budget) et les les institutions de recherche (environ 5% des appels et 15% du budget). Cette répartition reflète les priorités de l’actuelle phase de démarrage du PNR, axée sur les interventions préparatoires, matérielles et infrastructurelles.
Aperçu des interventions les plus représentatives par mission
Mission 1 (Numérisation, innovation, compétitivité et culture)
Dans la mission 1 « Numérisation, innovation, compétitivité et culture », il y a au moins deux projets à fort impact.
- Le premier concerne la « transition 4.0 » avec la mise en place de mesures de crédit d’impôt sur les biens d’équipement. Il s’agit d’allègements fiscaux visant à promouvoir la transformation numérique des processus de production. Par rapport au programme précédent (Industrie 4.0 de 2017), le nouveau programme se distingue par un certain nombre de nouvelles caractéristiques : (i) Remplacement de l’hyper-amortissement par des crédits d’impôt dont le montant varie en fonction du montant de l’investissement ; (ii) la reconnaissance du crédit tout au long de la période de deux ans 2021-2022 ; (iii) l’extension des investissements incorporels éligibles et l’augmentation des pourcentages de crédit et du montant maximum des investissements subventionnés. Dans ce cadre, trois types de crédits d’impôt pour les entreprises sont prévus : celui pour les actifs tangibles 4.0 et intangibles, celui pour les activités de R&D&I et celui pour les activités de formation 4.0.
- La deuxième répond à l’objectif de développement de réseaux ultra-rapides (bande ultra-large et 5G) avec le « Plan Italie 1 Gbps », qui consiste à assurer, entre autres, une connectivité efficace à 8,5 millions de ménages et d’entreprises.
Mission 2 (Révolution verte et transition écologique)
En ce qui concerne la mission 2 « Révolution verte et transition écologique », l’intervention relative à Ecobonus et Sismabonus et les interventions visant la valorisation territoriale et l’efficacité énergétique des communes se distinguent par leur importance financière.
- Sur le premier plan, il est rappelé que les mesures visent à améliorer l’efficacité et la sécurité du parc immobilier, en vue également de contribuer à l’objectif de décarbonisation complète du secteur civil envisagé par les protocoles internationaux pour 2050. L’instrument choisi est, comme on le sait, un super crédit d’impôt de 110 %, une mesure introduite pour la première fois par le décret-loi n° 19 mai 2020. 34 (décret dit de « relance »).
- Sur le second front, il existe un ensemble hétérogène d’interventions à réaliser dans les zones urbaines, qui porteront sur la sécurisation des terrains, la sécurité et l’adaptation des bâtiments, l’efficacité énergétique et les systèmes d’éclairage public. En général, ces mesures visent principalement à améliorer l’efficacité de la gestion de l’eau et comprennent également un certain nombre de mesures visant à simplifier la conception et la mise en œuvre des projets d’infrastructures hydrauliques ainsi que la gestion et la réduction des risques hydrologiques.
Mission 3 (Infrastructures pour une mobilité durable)
Dans le cadre de la mission 3 « Infrastructures pour une mobilité durable Bien entendu, les mesures concernant les investissements dans le réseau ferroviaire sont d’une grande importance, et en particulier les mesures du secteur ferroviaire pour les trains à grande vitesse (fret et passagers) dans le Nord et le Sud, pour le développement du système européen de gestion des transports ferroviaires, pour le renforcement des nœuds ferroviaires métropolitains et des connexions nationales clés. Il convient de rappeler qu’il s’agit d’interventions déjà entamées qui, avec le PNR, bénéficient d’un nouvel élan en termes financiers, notamment en ce qui concerne les nouveaux projets à mettre en œuvre. Non moins importants sont les investissements, bien que de moindre impact financier, prévus pour certaines liaisons ferroviaires sur la diagonale ouest/est de la péninsule et pour la mise à niveau et l’électrification des chemins de fer dans le sud.
Mission 4 (éducation et recherche)
En ce qui concerne la mission 4 « Éducation et recherche », un accent particulier est mis sur les interventions visant à contrer le risque de dénatalité et à soutenir la famille par la mise en œuvre d’un plan pour les crèches et les jardins d’enfants et les services d’éducation et d’accueil de la petite enfance, ainsi que le plan pour la sécurisation et la modernisation des bâtiments scolaires.
- Dans le premier cas, il s’agit de projets visant à construire, moderniser et sécuriser des crèches et des jardins d’enfants. L’idée de base, qui émerge de plus en plus d’un certain nombre d’études empiriques avancées, est que l’offre éducative devrait être renforcée dès la petite enfance afin d’offrir une aide concrète aux familles en combattant à la fois le risque de pauvreté éducative et le risque que l’Italie reste dans une région où la participation des femmes au marché du travail est faible.
- D’autre part, l’objectif est d’améliorer la qualité des bâtiments scolaires, en commençant par l’amélioration de leur classe énergétique, ainsi que l’augmentation de la fiabilité structurelle des bâtiments, y compris du point de vue de la résistance aux tremblements de terre.
Mission 5 (Inclusion et cohésion)
En ce qui concerne la mission 5 « Inclusion et cohésion », ceux qui concernent le développement de politiques actives de l’emploi et ceux dans le domaine de la régénération urbaine et du logement social sont certainement pertinents, cette fois par le biais d’interventions de réforme plutôt que d’investissements au sens strict.
- En ce qui concerne la première, les lacunes du pays en termes d’orientation vers les politiques actives et une certaine propension, même avant la pandémie, à favoriser les politiques passives, comme le montrent amplement les données de l’OCDE, sont bien connues. Avec les interventions permises par le PNR, une avancée significative est prévue sur un chemin qui a déjà connu une augmentation des allocations budgétaires au cours des dernières années. L’espoir et l’objectif sont également d’aborder les problèmes anciens et nouveaux, générés dans ce dernier cas par la pandémie, liés à l’obsolescence parfois rapide des compétences des travailleurs et aux difficultés connexes de réemploi après les crises majeures de l’entreprise. Le renforcement des politiques actives devrait contribuer à réduire le nombre de NEET (jeunes qui ne suivent pas d’études ou qui n’ont pas d’emploi), parmi lesquels il existe également un écart important entre les hommes et les femmes.
- Sur le second front, un rôle important sera joué par les projets de renforcement de l’infrastructure sociale, des familles, des communautés et du troisième secteur, qui visent à fournir des subventions aux municipalités.
Mission 6 (Santé)
Enfin, en ce qui concerne la mission 6 « Santé », les interventions de plus grande importance financière et la représentation de l’effort visant à créer un système de santé plus résistant aux risques révélés par la pandémie visent, d’une part, à renforcer l’assistance territoriale, également par le biais d’une impulsion significative à la télémédecine, et, d’autre part, à mettre à jour et à renforcer la technologie des installations hospitalières.
- Les maisons et les hôpitaux communautaires ainsi que l’expansion et la modernisation des soins à domicile sont des éléments clés de la première série de mesures. L’objectif est de financer des projets qui permettront l’interaction, le diagnostic et le suivi à distance du médecin sur le patient, ainsi que l’accès à distance aux rapports de diagnostic.
- La deuxième série de mesures vise à moderniser et à renforcer structurellement les installations hospitalières, mais aussi à renforcer l’infrastructure technologique correspondante. Grâce à l’adoption de solutions innovantes et technologiquement avancées et à l’amélioration des actifs numériques des établissements de santé publique, l’investissement vise à améliorer l’efficacité des niveaux de soins et à adapter les structures et les modèles organisationnels aux meilleures normes de sécurité internationales.
Autres interventions
Outre les mesures rapidement passées en revue jusqu’à présent, et qui se distinguent, comme indiqué, également par leur portée financière, le plan présente un nombre important de projets qui sont souvent plus modestes en termes de quantité, mais très significatifs quant au rôle qu’ils peuvent jouer dans la relance de la productivité et de la compétitivité des entreprises, ainsi que dans une croissance plus soutenue, plus durable et plus inclusive de l’économie italienne.
Ces mesures sont variées, allant de celles en faveur du tourisme et de la valorisation du patrimoine culturel et environnemental, à celles pour le renforcement des compétences numériques, de celles, dans le secteur agricole, pour le développement d’une chaîne agroalimentaire durable, à celles encourageant la production d’énergie renouvelable.
