Da chi e come viene definito il bilancio comunitario?

Abbiamo recentemente dedicato una sezione apposita della nostra Guida alla nuova programmazione 2021-2027 e già più volte ricordato l’importanza della definizione del prossimo quadro finanziario pluriennale per il futuro dei progetti europei.

Ma come funziona la procedura di definizione e approvazione dei fondi e dei programmi europei in un determinato periodo (anno o settennato)? È una domanda molto generale, ma che riteniamo fondamentale per fare maggior chiarezza su alcuni dei post pubblicati e che pubblicheremo in merito a questa tematica.

È anche una domanda complessa, cui rispondiamo attraverso tre successive domande, a livelli crescenti di approfondimento. Preparatevi ad un post un po’ più lungo e articolato del solito, ma speriamo utile, denso e molto informativo!

Buona lettura!

D.: Che cos’è il bilancio comunitario?

R.: Questa primissima domanda non è così semplice come sembra. Abbiamo tentato una prima, sommaria spiegazione nelle parti iniziali della nostra Guida. In realtà, ciò che ha a che fare con il bilancio comunitario e che interessa i lettori della nostra Guida si può scomporre in quattro diversi aspetti:

1. La definizione e l’approvazione delle risorse (“risorse proprie”) a disposizione per la realizzazione delle politiche e dei programmi europei e per il funzionamento delle istituzioni comunitarie. Questa decisione molto generale non è affatto scontata: è anzi ricorrente e necessaria perché l’UE non ha un proprio sistema di entrate tributarie o extratributarie e non può emettere titoli di debito. Per finanziarie le proprie attività deve di fatto “battere cassa” presso gli Stati Membri. L’ammontare delle risorse proprie ha un evidente impatto sul perimetro del Quadro Finanziario Pluriennale, dei singoli bilanci annuali e dei singoli programmi europei.

• La definizione e l’approvazione di un Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), ovvero di un documento di programmazione che fissa gli importi massimi annui degli stanziamenti, divisi per categoria di spesa, per un periodo di sette anni. Ogni bilancio annuale deve essere compreso in questi massimali, così come ogni spesa destinata, anno dopo anno, a programmi e politiche dell’Unione europea.

• La definizione e l’approvazione di un bilancio annuale dell’Unione, che definisce nel dettaglio l’allocazione delle risorse per un determinato anno solare. Si tratta di un bilancio in buona parte predeterminato dai suddetti vincoli del Quadro Finanziario Pluriennale: sono il QFP e la definizione delle risorse proprie (più che i singoli bilanci annuali) a catalizzare il dibattito (e lo scontro politico) tra Stati Membri e istituzioni comunitarie.

• La definizione e l’approvazione dei Regolamenti relativi ai singoli Programmi Europei, che individuano le regole di funzionamento, gli obiettivi generali, gli assi, le misure, le modalità d’intervento, i criteri di ammissibilità e (ovviamente) le allocazioni finanziarie di ogni programma, nei vincoli stabiliti dal Quadro Finanziario Pluriennale.

In tutti e quattro i casi vengono attuate delle allocazioni finanziarie dalla forte valenza politica e strategica. Ma ogni decisione riguarda un livello diverso e (come vedremo) segue percorsi diversi.

D.: Quale procedura porta alla definizione e approvazione del bilancio comunitario?

R.: Le procedure sono diverse per ognuno dei quattro livelli definiti nella precedente risposta.

1. Il sistema delle risorse proprie consiste in una serie di quote di contributo che gli Stati Membri devono versare per il funzionamento dell’Unione (basate oggi, per ogni stato, su dazi e IVA percepiti e sul reddito nazionale lordo). La sua definizione spetta al Consiglio dell’Unione europea (che deve approvarla all’unanimità) e agli Stati Membri (che devono ratificare la decisione; e dai cui Ministri il Consiglio stesso è costituito). Le altre istituzioni comunitarie esprimono pareri, scenari e proposte su questo argomento. Lo stesso Parlamento europeo ha in questo un ruolo soltanto consultivo ed esprime una posizione non vincolante.

La procedura è regolata dall’Articolo 311 del TFUE (anche noto come Trattato sul Funzionamento dell’UE o Trattato di Lisbona). È possibile seguirne qui l’attuale iter legislativo.

• La definizione del Quadro Finanziario Pluriannuale parte da una prima proposta della Commissione europea. Il suo processo di approvazione richiede: 1) il previo consenso del Parlamento europeo, che detiene di fatto un “diritto di veto”; 2) il consenso unanime del Consiglio Europeo (che ha anche la possibilità di esprimersi a maggioranza qualificata anziché all’unanimità). Questo rende necessario un ampio processo di negoziazione tra Consiglio e Parlamento e all’interno del Consiglio stesso. Uno degli aspetti fondamentali di questa negoziazione è l’ammontare del “pacchetto” globale a disposizione per il Quadro Finanziario Pluriennale, ovviamente legato al sistema delle risorse proprie.

La procedura è regolata dall’Articolo 312 del TFUE. È possibile seguirne qui l’attuale iter legislativo.

• La definizione del bilancio annuale dell’Unione segue un percorso molto più preciso in termini di passaggi istituzionali e di tempistica. Qui e qui è possibile consultare due infografiche proposte dal Parlamento e dal Consiglio europeo. Le due istituzioni hanno in questo processo poteri simmetrici e hanno la possibilità di valutare ed emendare, respingere ed approvare le rispettive posizioni, facilitati quando necessario da un Comitato di Conciliazione congiunto. Il Parlamento ha comunque la possibilità di adottare il bilancio annuale anche se nell’ultimissima fase venisse a mancare il consenso del Consiglio Europeo.

La procedura è regolata dall’Articolo 314 del TFUE. Ovviamente il bilancio UE 2020 (ultimo del settennio 2014-2020) è già stato approvato (qui l’iter legislativo).

• La definizione dei Regolamenti relativi ai singoli Programmi Europei segue una procedura legislativa ordinaria in cui Parlamento e Consiglio europeo esaminano una proposta elaborata dalla Commissione e le rispettive posizioni, attraverso tre fasi di “lettura”, al termine di ciascuna delle quali vi può essere (o non essere) l’adozione del Regolamento. Proponiamo a questo proposito un’ottima infografica del Parlamento europeo che spiega in modo chiaro le varie fasi del processo con varie informazioni complementari, tra cui una spiegazione completa di ogni fase e un sommario dei documenti risultanti (importante per orientarsi nella terminologia!).

La procedura è regolata dall’Articolo 294 del TFUE. Ogni Programma Europeo è oggetto di uno specifico regolamento, di cui è possibile seguire l’iter legislativo attraverso l’apposito prospetto della nostra Guida.

D.: Come si applicano nel concreto questi processi?

R.: Distinguere queste quattro dimensioni e conoscerne il funzionamento permette di interpretare correttamente le informazioni fornite da varie fonti (nostra Guida inclusa!) quando si parla genericamente di “bilancio comunitario”. Proponiamo qui di seguito alcuni di esempi di applicazione dei processi descritti sopra e alcuni spunti di approfondimento.

Come spiegato, la definizione del sistema delle risorse proprie e la negoziazione del Quadro Finanziario Pluriennale fanno riferimento a procedure diverse. Tuttavia, sono strettamente collegate e sono spesso trattate congiuntamente nelle comunicazioni, nelle risoluzioni e sulle pagine web delle istituzioni comunitarie, in quanto:

• la Commissione (che elabora la prima proposta di QFP) deve associare ammontari di riferimento a bisogni, programmi e rubriche di spesa individuati;
• il Parlamento (nella sua valutazione, negoziazione e approvazione del QFP) considera (tra le altre cose) l’adeguatezza delle risorse agli obiettivi individuati;
• il Consiglio fissa il tetto delle risorse sia sulla base della disponibilità finanziaria degli Stati Membri, sia di quanto le rubriche del QFP sono percepite come funzionali ai loro interessi.

Nell’attuale fase di definizione delle risorse proprie e del Quadro Finanziario Pluriennale:

• La Commissione europea ha presentato a maggio 2018 due proposte, una relativa al sistema delle risorse proprie e una relativa al Quadro Finanziario Pluriennale (con allegato). Le sue proposte prevedono una crescita delle risorse disponibili attraverso l’aumento di alcune aliquote esistenti e l’introduzione di tre nuove fonti di finanziamento. La logica della proposta di QFP e delle varie rubriche di spese è spiegata dettagliatamente, oltre che nella proposta stessa, in una serie di documenti riassuntivi e tematici raccolti in questa pagina.

La proposta fa seguito a un Libro Bianco sul Futuro dell’Europa pubblicato  a marzo 2017 e ad una serie di successive riflessioni tematiche raccolte su questa pagina.

Poiché il dibattito sulle risorse proprie e il Quadro Finanziario Pluriennale si sono sovrapposti alle elezioni del Parlamento europeo (maggio 2019) e alla nomina della nuova Commissione (novembre 2019), la Commissione ha prodotto due documenti addizionali:

1. un contributo (o appello, diretto prioritariamente al Consiglio) per riprendere con rapidità i lavori di preparazione e approvazione del nuovo QFP (giugno 2019);
2. un nuovo contributo (corredato da spiegazione per il grande pubblico) che motiva l’importanza e l’urgenza delle scelte attuate nella proposta di QFP (ottobre 2019);
3. un ripetuto appello sugli stessi temi, pronunciato dalla nuova presidente della Commissione europea (Ursula von der Leyen) alla vigilia del Consiglio europeo di febbraio 2020.

La Commissione ha dunque interpretato il suo ruolo di iniziativa nel processo di definizione del sistema di risorse proprie e del QFP. Segue da vicino l’attività degli interlocutori politici del processo, ovvero del Parlamento e del Consiglio europeo.

• Il Parlamento europeo ha già presentato varie risoluzioni riguardo a risorse proprie e QFP:
• a marzo 2018 (la sua posizione preliminare su risorse proprie e QFP)
• a maggio 2018 (conferma della sua posizione e sostegno a quella della Commissione)
• a novembre 2018 (la sua posizione interlocutoria, più dettagliata della precedente)
• ad aprile 2019 (conferma della sua posizione e del legame QFP / risorse proprie)
• ad ottobre 2019 (conferma della sua posizione dopo le elezioni europee)

La posizione del Parlamento è ulteriormente migliorativa rispetto a quella della Commissione, prevedendo un incremento addizionale per alcune voci di bilancio, rubriche e programmi considerati strategici.

Il sito del Parlamento europeo presenta varie pagine di approfondimento ricche ed aggiornate, a testimonianza di un’ampia attività su queste tematiche:

1. news, che riportano gli interventi dei rappresentanti del Parlamento nei momenti importanti (proposte del Consiglio, incontri di negoziazione, proprie risoluzioni, ecc.)
2. informazioni, che riportano vari elementi utili  (cronologia, sintesi della posizione del Parlamento e relativi dati, presentazione dei negoziatori)
3. analisi (rassegna di infografiche, spiegazioni e pubblicazioni sulla materia)

Interessante, per quanto riguarda il ruolo del Parlamento in questa parte del processo decisionale, la risoluzione conclusiva della precedente fase di negoziazione (aprile 2014), in cui vengono tratti insegnamenti e raccomandazioni utili per il futuro. Il QFP 2014-2020 è stato il primo definito dalle regole descritte in questo post (ovvero dal TFUE citato sopra) ed il QFP 2021-2027 sarà dunque il secondo.

Il Parlamento europeo sta dunque interpretando con energia il suo ruolo negoziale, come previsto dalla procedura: non può pronunciarsi in modo vincolante sulle risorse e non entra (formalmente) nella formulazione del QFP, ma le sue posizioni e risoluzioni hanno un peso notevole in virtù del suo necessario assenso (o diritto di veto) sul QFP.

• Il Consiglio europeo ha uno “storico” di atti ufficiali riguardo al QFP e alle risorse proprie più scarno rispetto a Commissione e Parlamento. L’azione svolta è ben riassunta in una cronologia in continuo aggiornamento, che riporta fasi e risoluzioni principali:
• nel corso del 2018 il Consiglio si è limitato a prendere atto delle proposte e a sollecitare al Parlamento una posizione in merito. Nel novembre del 2018 la presidenza austriaca ha presentato un progetto di schema di negoziato con alcune note tematiche ma senza alcun dato numerico sulle cifre previste per il nuovo QFP e per le sue diverse rubriche. Il Consiglio di dicembre 2018 ha fissato l’obiettivo del raggiungimento di un accordo nell’autunno del 2019;
• nel corso del 2019 l’attività è proseguita a livello di gruppi di lavoro tecnici del Consiglio. Alla vigilia del Consiglio di giugno 2019 la presidenza romena ha presentato una nuova versione del progetto di schema di negoziato, ancora sprovvista di dati numerici. A luglio è stata diffusa una prima nota sulle risorse proprie;
• alla vigilia del Consiglio di dicembre 2019 la presidenza finlandese ha finalmente presentato un progetto di schema di negoziato corredato di dati (al ribasso rispetto alle precedenti proposte, come commentato qui);
• il Consiglio di febbraio 2020 (in convocazione straordinaria) non è riuscito a giungere a delle conclusioni sul budget 2021-2027. Infatti le varie bozze di progetto di schema di negoziato sono espressione del lavoro tecnico della presidenza e non impegnano il Consiglio. Un nuovo Consiglio è previsto a fine marzo 2020.

Questo percorso esprime la complessità del lavoro prettamente tecnico, politico e negoziale svolto in seno al Consiglio, per mediare tra gli interessi di 27 stati europei; acuita dalla necessità di un accordo all’unanimità; e dalla necessità di conquistare l’accordo del Parlamento europeo. Qui una disamina (non istituzionale) della questione. La strada in Consiglio non sarà semplice: la comparsa dei primi dati nel progetto di schema di negoziato e la recente convocazione di Consigli straordinari confermano che il dibattito sta davvero entrando nel vivo.  

Questa analisi della discussione relativa nuova programmazione esprime efficacemente l’importanza relativa di QFP e risorse proprie rispetto al bilancio annuale, che:

• ha anche una sua rilevanza politica e operativa, ma non costituisce il terreno per un dibattito politico e istituzionale altrettanto acceso;
• prevede una procedura di discussione e approvazione molto più articolata e definita in termini legali e procedurali, come spiegato sopra.

E che dire dei Regolamenti relativi ai singoli Programmi Europei? Come spiegato sopra, ogni regolamento segue un suo iter legislativo molto ben definito (procedura legislativa ordinaria).

Come mostrato dal nostro prospetto, allo stato attuale:

• per tutti i programmi è stata pubblicata una proposta di regolamento da parte della Commissione;
• per quasi tutti i programmi è stata votata una risoluzione del Parlamento europeo (prima lettura);
• per tutti i programmi sono in corso discussioni nell’ambito dei comitati tecnici del Consiglio, ma non è stata presentata alcuna posizione ufficiale in merito.

La tempistica della presentazione delle proposte di regolamento della Commissione (già all’indomani della presentazione delle proposte per il QFP e le risorse proprie) conferma lo stretto legame che esiste tra queste e i programmi europei. La posizione del Parlamento su singoli programmi è del resto coerente con quella relativa al QFP. La mancata presentazione di posizioni ufficiali da parte del Consiglio sui singoli programmi europei è altrettanto coerente con il mancato accordo (finora) su un budget globale.

Per questo motivo, è importante mantenere:

• un occhio al nostro prospetto sui singoli programmi, dove troverete informazioni sulla struttura tecnica dei singoli programmi e sul loro iter legislativo ufficiale;
• un occhio alla nostra sezione relativa alla nuova programmazione 2021-2027, dove troverete informazioni più generali su questo processo di negoziazione, da cui scaturiranno varie evoluzioni delle dotazioni di budget disponibili.